Le Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique (« CSF ») est le seul conseil scolaire francophone de la province, avec un territoire qui couvre l’ensemble de la Colombie‑Britannique et regroupe 37 écoles. En juin 2010, le CSF, la Fédération des parents francophones de Colombie‑Britannique et trois parents titulaires de droit au sens de l’art. 23 de la Charte (les « représentants de la minorité linguistique ») ont déposé une demande introductive d’instance à l’encontre de la province, soutenant que plusieurs aspects du financement du système d’éducation pénalisent la minorité linguistique officielle et violent les droits qui lui sont reconnus par l’art. 23 de la Charte. Les violations reprochées se divisent en deux catégories : la première regroupe les demandes de nature systémique (notamment le non‑accès à une subvention annuelle pour l’entretien des édifices, la formule utilisée pour prioriser les projets d’immobilisation, le manque de financement du transport scolaire et le manque d’accès à des espaces pour des activités culturelles) et la deuxième se compose des demandes en vue d’obtenir de nouvelles écoles ou des améliorations à des écoles existantes dans 17 communautés.

                    La juge de première instance élabore une démarche permettant de situer le nombre d’élèves d’une collectivité donnée sur l’échelle variable, qui sert à déterminer le niveau de service auquel ont droit les minorités linguistiques officielles et permet de décider si la minorité a droit à une école homogène, à des installations éducatives partagées avec la majorité ou à une autre solution appropriée. Appliquant le cadre analytique qu’elle a établi, la juge prononce des jugements déclaratoires portant sur le droit à des installations éducatives dans plusieurs collectivités. La juge précise ensuite le critère pour déterminer la qualité de l’expérience éducative qui doit être offerte aux minorités linguistiques officielles, et conclut que, dans plusieurs communautés, les enfants des ayants droit doivent bénéficier d’installations leur offrant une expérience éducative réellement équivalente à celle de la majorité, alors que, dans d’autres communautés, le nombre d’enfants des ayants droit ne justifie pas l’accès à une expérience éducative réellement équivalente, mais plutôt à une expérience éducative proportionnellement équivalente à celle offerte à la majorité. Puis, se penchant sur les principes d’interprétation qui doivent guider l’analyse des violations de l’art. 23 au regard de l’article premier de la Charte, la juge conclut que plusieurs violations des droits linguistiques des ayants droit sont justifiées au regard de l’article premier. Finalement, la juge estime que l’octroi de dommages‑intérêts n’est pas justifié pour la plupart des demandes formulées par les représentants de la minorité linguistique, mais elle statue que le gel du financement du transport scolaire alors que le nombre d’élèves de la minorité augmentait constitue une violation de l’art. 23 et ordonne le versement de six millions de dollars en dommage‑intérêts au CSF. Elle refuse toutefois d’accorder des dommages‑intérêts au CSF pour l’indemniser du fait qu’il a été privé du facteur rural de la subvention annuelle aux installations.

                    Les représentants de la minorité linguistique interjettent appel du jugement de la juge de première instance, plaidant qu’elle a commis plusieurs erreurs de droit dans son analyse en vue d’identifier les violations alléguées de l’art. 23 de la Charte, notamment dans sa démarche pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable et dans le critère qu’elle a retenu pour évaluer la qualité de l’expérience éducative offerte aux minorités linguistiques officielles; dans son examen de la justification des violations au regard de l’article premier; et dans l’octroi des réparations demandées. La Cour d’appel rejette l’appel, mais accueille l’appel incident formé par la province et annule l’octroi de dommages‑intérêts pour le financement inadéquat du transport scolaire.

                    Arrêt (les juges Brown et Rowe sont dissidents en partie) : Le pourvoi est accueilli en partie.

                    Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Martin et Kasirer : Les juridictions inférieures ont adopté une interprétation démesurément restrictive de l’art. 23 de la Charte et de son rôle dans l’ordre constitutionnel canadien. Cet article a un objet réparateur, qui vise à favoriser l’épanouissement des minorités linguistiques officielles et à modifier le statu quo. Donnant à cette disposition une interprétation qui tient pleinement compte de son objet réparateur, et s’appuyant sur les conclusions de faits tirées par la juge de première instance, il y a lieu d’accueillir l’appel en partie.

                    Dans l’arrêt Mahe c. Alberta, 1990 CanLII 133 (CSC), [1990] 1 R.C.S. 342, la Cour a expliqué que, pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable, l’analyse doit se concentrer sur (1) les services appropriés, en termes pédagogiques, compte tenu du nombre d’élèves visés; et (2) le coût des services envisagés. Cependant, la Cour n’a pas défini exhaustivement ces deux facteurs. La marche à suivre pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable doit donc être précisée.

                    L’analyse du premier facteur, celui des besoins pédagogiques, consiste à se demander si, compte tenu du nombre d’élèves concernés, le niveau de services proposé par la minorité permet de répondre à toutes les exigences du programme d’études, à savoir les différentes connaissances et compétences que doivent acquérir les élèves durant leur parcours scolaire. Le second facteur de l’analyse, celui des coûts, est moins important que le premier facteur. Il s’entend des dépenses associées à la construction d’une nouvelle école ou au lancement d’un programme, ainsi qu’aux coûts d’exploitation qui s’y rattachent. En règle générale, les considérations pédagogiques et celles liées aux coûts sont imbriquées et s’apprécient simultanément.

                    La démarche pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable s’appuie sur la prémisse selon laquelle une école homogène, c’est‑à‑dire un établissement distinct et contrôlé par la minorité linguistique officielle, est justifiée lorsqu’un nombre comparable d’élèves de la majorité dispose d’une telle école. La première étape consiste à déterminer le nombre d’élèves qui se prévaudront en définitive du service envisagé, en s’appuyant sur des projections à long terme. Ce nombre se situe entre la demande connue et le nombre total d’enfants d’ayants droit visés à l’art. 23. Le fardeau de la preuve incombe aux demandeurs de la minorité linguistique officielle.

                    À la deuxième étape, le tribunal doit recourir à une méthode comparative pour déterminer si l’école envisagée par la minorité est appropriée au regard de la pédagogie et des coûts. La démarche vise à déterminer si le nombre d’élèves concernés de la minorité linguistique officielle est comparable au nombre d’élèves des écoles de la majorité. Les demandeurs de la minorité linguistique officielle ont le fardeau d’identifier des écoles de comparaison. Il faut faire preuve de souplesse dans l’appréciation de ce qui constitue un nombre comparable. Un nombre comparable ne signifie pas un nombre identique. Dans les cas où le tribunal constate que le nombre d’élèves de la minorité est comparable, localement, à celui des élèves de la majorité, il ne fait aucun doute que le nombre des premiers se situe à la limite supérieure de l’échelle variable et que la minorité a droit à une école homogène. Dans les autres cas, l’exercice comparatif doit se réaliser sur une base provinciale pour assurer un traitement équitable partout dans la province.

                    La présence d’écoles de la majorité qui desservent un nombre donné d’élèves, peu importe leur emplacement dans la province, permet de présumer que la province considère que leur maintien est approprié du point de vue de la pédagogie et des coûts et donc qu’il est approprié de créer une école homogène de taille comparable pour la minorité. La province peut réfuter cette présomption en démontrant selon la prépondérance des probabilités soit que les écoles de la majorité utilisées à titre de comparaison ne sont pas des éléments comparatifs appropriés ou que l’école projetée par la minorité n’est pas appropriée sur le plan pédagogique ou des coûts.

                    La troisième étape consiste à déterminer le niveau de services qui doit être offert à la minorité linguistique officielle. Si, à la deuxième étape, le tribunal conclut que le nombre d’élèves est comparable, et que la présomption n’est pas renversée, ce nombre se situe à la limite supérieure de l’échelle variable et la minorité est alors en droit de faire instruire ses enfants dans une école homogène. Lorsque la comparaison à l’échelle provinciale ne révèle pas de nombre comparable, le nombre d’élèves de la minorité se situe alors en deçà de la limite supérieure de l’échelle variable, c’est‑à‑dire au bas ou au milieu de celle‑ci. Les niveaux inférieurs de l’échelle variable permettent à la minorité de bénéficier d’une gamme de services allant de quelques heures de cours dans sa langue jusqu’à l’utilisation et au contrôle de locaux dans une école partagée avec la majorité. Dans ces situations, le tribunal doit faire preuve de déférence envers le niveau de services proposé par le conseil scolaire de la minorité linguistique pour déterminer si ce niveau de services est approprié sur le plan de la pédagogie et des coûts.

                    Lorsque cette démarche est appliquée en l’espèce aux demandes formulées par les représentants de la minorité linguistique en vue d’obtenir de nouvelles écoles ou l’agrandissement d’écoles existantes, ils ont le droit de bénéficier de huit écoles homogènes qui leur ont été refusées par les juridictions inférieures. Ces écoles sont justifiées par le nombre d’élèves de la minorité dans ces communautés. La juge de première instance a estimé qu’à long terme, le nombre d’élèves de la minorité dans les communautés d’Abbotsford (volet primaire destiné aux enfants d’ayants droit dans la communauté d’Abbotsford et volet secondaire destiné aux enfants d’ayants droit dans les communautés de la vallée centrale du Fraser), de Burnaby, de Vancouver Nord‑Est, de Victoria Est et de Victoria Ouest justifiera la création d’écoles homogènes. Considérant que ce sont les projections à long terme qui sont pertinentes, ces communautés ont donc le droit d’obtenir des écoles homogènes.

                    Pour les communautés de Victoria Nord, de Whistler, de Chilliwack et de Pemberton, la juge de première instance a retenu une base de comparaison locale alors que la comparaison devait prendre en considération des écoles situées partout en province. En appliquant la démarche comparative appropriée, le nombre d’élèves qui vont se prévaloir en définitive du service — 98 pour Victoria Nord, 85 pour Whistler, 60 pour Chilliwack et 55 pour Pemberton — doit être comparé au nombre des élèves fréquentant les écoles de petite taille situées partout en province qui ont été retenues par la juge de première instance et pour lesquelles le dossier ne contient aucune preuve permettant de repousser la présomption qu’il est approprié de créer une école de taille comparable pour la minorité. Les effectifs dans ces écoles de la majorité varient entre 66 et 73 élèves. Les nombres pertinents pour Victoria Nord, Whistler et Chilliwack sont comparables à ceux des élèves fréquentant ces écoles majoritaires de comparaison. Ces communautés ont donc le droit d’obtenir des écoles homogènes. En ce qui a trait à Pemberton, le nombre d’élèves concernées y est difficilement comparable au nombre d’élèves des écoles de la majorité qui sont situées ailleurs dans la province et qui ont été retenues par la juge de première instance. Considérant que la preuve disponible est limitée et que des observations supplémentaires pourraient être nécessaires, la question du niveau de services auquel donne droit ce nombre d’élèves doit donc être renvoyée au tribunal de première instance pour réexamen.

                    Le critère utilisé pour évaluer la qualité de l’expérience éducative offerte aux minorités linguistiques officielles ne varie pas selon le nombre d’élèves de la minorité. L’article 23 confère aux minorités linguistiques officielles le droit à une instruction de qualité équivalente à celle de la majorité. Ainsi, les enfants des titulaires de droits reconnus à l’art. 23 doivent bénéficier d’une expérience éducative réellement équivalente à celle de la majorité peu importe la taille de l’école ou du programme en question. L’essentiel de la démarche établie dans l’arrêt Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139, qui permet d’examiner de façon holistique la qualité de l’expérience éducative offerte à la minorité linguistique officielle, ne nécessite aucune adaptation dans le cas de petites écoles de la minorité linguistique officielle, à l’exception du fait que le parent raisonnable doit tenir compte des particularités inhérentes à la fréquentation d’une petite école. En conséquence, dans le contexte des écoles de la minorité dont la taille n’est pas comparable aux écoles avoisinantes de la majorité, il faut se demander si des parents raisonnables, conscients des particularités inhérentes d’une petite école, seraient dissuadés d’envoyer leurs enfants dans une école de la minorité linguistique officielle parce que l’expérience éducative qui y est offerte est véritablement inférieure à celle des écoles de la majorité linguistique où ils peuvent les inscrire. Même lorsque le nombre d’élèves se situe à la limite inférieure de l’échelle variable, donnant droit à l’instruction uniquement, les considérations énumérées dans l’arrêt Rose‑des‑vents doivent être prises en compte pour apprécier la qualité de l’expérience éducative d’un programme d’instruction; le droit à l’instruction ne peut être totalement dissocié de l’expérience éducative globale. Dans le cas d’une école hétérogène ou d’un programme d’instruction, l’analyse basée sur le critère de l’équivalence réelle permet de déterminer si l’instruction que contrôle la minorité et les installations auxquelles celle‑ci a accès sont de qualité suffisante.

                    À la lumière de ces indications, l’approche adoptée par les juridictions inférieures en l’espèce lorsque le nombre d’élèves n’était pas comparable à celui de la majorité doit être écartée car cette approche se fondait sur un critère dit de proportionnalité plutôt que sur celui de l’équivalence réelle. Les conclusions de la juge de première instance sont donc modifiées pour tenir compte de la conclusion que l’ensemble des ayants droit dont les enfants fréquentent les écoles ou suivent les programmes du CSF ont droit à une expérience éducative réellement équivalente à celle des écoles avoisinantes de la majorité.

                    Pour les écoles situées dans les communautés de Nelson, de Chilliwack et de Mission, la qualité de l’expérience éducative offerte doit être évaluée du point de vue du parent raisonnable, conscient des particularités inhérentes d’une petite école. En appliquant le critère de l’équivalence réelle et la démarche appropriée pour l’école du CSF située à Nelson, il y a lieu de souscrire à la conclusion de la juge de première instance selon laquelle l’expérience éducative dont jouissent les élèves de la minorité est équivalente à celle offerte aux élèves de la majorité. Pour l’école du CSF à Chilliwack, la mise en balance des avantages et des inconvénients démontre que l’expérience éducative qui y est offerte est d’une qualité véritablement inférieure à celles des écoles de la majorité. Ainsi, à Chilliwack, les enfants des ayants droit ne reçoivent pas la qualité d’expérience éducative qui leur est garantie par l’art. 23 de la Charte. Pour l’école du CSF à Mission, la situation est préoccupante, mais la preuve soumise est insuffisante pour effectuer l’examen holistique que commande le critère du parent raisonnable et conscient des particularités inhérentes d’une petite école. Il est donc nécessaire de renvoyer la question de la qualité de l’expérience éducative et de l’impact de l’indice d’état des installations sur cette situation au tribunal de première instance.

                    L’exigence de la province qui oblige le CSF à prioriser les projets d’immobilisation qu’il soumet même lorsque ceux‑ci sont une solution à des violations de l’art. 23 ne porte pas atteinte au droit de gestion garanti par l’art. 23 de la Charte. Pour ce qui est de déterminer le délai dont dispose la province pour réparer les violations de l’art. 23, chaque réparation est un cas d’espèce, mais la réparation doit néanmoins être apportée dans un délai utile.

                    Lorsqu’une violation de l’art. 23 est établie, les tribunaux doivent suivre la démarche qui a été établie dans l’arrêt R. c. Oakes, 1986 CanLII 46 (CSC), [1986] 1 R.C.S. 103, en appliquant une norme particulièrement sévère en matière de justification. Cette norme des plus sévères s’impose pour trois raisons. Premièrement, en adoptant l’art. 23, les rédacteurs de la Charte ont imposé des obligations positives aux gouvernements provinciaux et territoriaux qui doivent être satisfaites en temps utile pour prévenir les risques d’assimilation et de perte des droits. Deuxièmement, l’art. 23 n’est pas visé par la clause de dérogation prévue à l’art. 33 de la Charte, ce qui témoigne de l’importance accordée à ce droit et de l’intention des constituants d’encadrer de façon stricte les dérogations à celui‑ci. Troisièmement, l’art. 23 comporte une limite interne, la justification par le nombre, qui exige l’existence d’un nombre suffisant d’élèves, pour justifier l’exercice du droit qu’il accorde. En adoptant cette limite, les constituants ont voulu tenir compte de considérations d’ordre pratique — notamment des coûts et des besoins pédagogiques — liées au nombre d’élèves qui peuvent bénéficier du droit reconnu. Lorsque l’argument invoqué par les gouvernements pour justifier une violation de l’art. 23 est d’ordre financier, l’analyse fondée sur l’article premier fait alors double emploi à certains égards avec l’analyse de la justification par le nombre qui a déjà été réalisée. Pour qu’une violation de l’art. 23 puisse être justifiée au regard de l’article premier, la justification ne doit donc pas s’appuyer sur des considérations qui ont déjà été prises en compte à l’étape de la justification par le nombre.

                    En ce qui concerne la deuxième étape de la démarche établie dans l’arrêt Oakes — la proportionnalité entre les effets de la mesure restreignant le droit et l’objectif désigné comme important —, il faut tenir pleinement compte de l’assimilation en tant qu’effet préjudiciable lorsqu’il est porté atteinte au droit reconnu par l’art. 23. L’article 23 vise non seulement à assurer la pérennité des communautés linguistiques au pays, mais également à permettre à ces communautés de s’épanouir présentement dans leur propre langue et leur propre culture. En ce sens, même si la preuve soumise démontre que l’existence de l’art. 23 n’a pas été en mesure de contrer ou de freiner le phénomène de l’assimilation, il n’en reste pas moins que les citoyens de langue officielle minoritaire sont toujours en droit de s’épanouir dans leur langue au quotidien. Ensuite, les tribunaux doivent garder à l’esprit que l’art. 23 a une dimension individuelle et que les écoles de la minorité ont un impact certain sur le risque d’assimilation des francophones qui les fréquentent. Finalement, les économies budgétaires liées à une violation de l’art. 23 ne peuvent pas être considérées comme un facteur pertinent à l’étape de la mise en balance des effets bénéfiques et des effets préjudiciables de la mesure attentatoire.

                    En l’espèce, les juridictions inférieures ont commis une erreur en statuant que l’affectation juste et rationnelle de fonds publics limités constitue un objectif urgent et réel permettant de justifier des violations de l’art. 23 au sens de l’arrêt Oakes. L’affectation juste et rationnelle de fonds publics limités constitue le travail quotidien d’un gouvernement. La mission de l’État consiste à gérer des ressources budgétaires limitées pour répondre à des besoins qui eux sont tout sauf limités. Il n’y a donc pas ici d’objectif urgent et réel qui permet de justifier une violation des droits et libertés. En conséquence, la justification des violations échoue dès la première étape de l’analyse. En l’absence d’un objectif valable, la province ne peut justifier les violations de l’art. 23.

                    Par conséquent, la violation de l’art. 23 à laquelle la juge de première instance a conclu par rapport au 1,1 million de dollars dont le CSF a été privé parce qu’il n’a pas eu accès au facteur rural de la subvention annuelle aux installations n’est pas justifiée et le CSF a droit à cette somme en dommages‑intérêts.

                    L’immunité restreinte dont bénéficie l’État en matière de dommages‑intérêts ne s’applique pas aux décisions prises en vertu de politiques gouvernementales qui sont déclarées contraires à l’art. 23. Alors que l’État peut être condamné à verser des dommages‑intérêts lorsque ceux‑ci constituent une réparation convenable et juste eu égard aux circonstances, il peut cependant invoquer des considérations liées à l’efficacité gouvernementale pour éviter une telle condamnation, notamment lorsqu’une loi est déclarée invalide postérieurement à l’acte à l’origine de la violation. L’État ne jouit toutefois pas d’une immunité à l’égard des politiques gouvernementales qui portent atteinte aux droits fondamentaux. La possibilité que soient accordés des dommages‑intérêts à l’égard de politiques gouvernementales attentatoires dans un tel contexte ne risque pas de paralyser l’action gouvernementale et de nuire ainsi à son efficacité; au contraire, la possibilité que l’État soit condamné à verser des dommages‑intérêts permet de faire en sorte que l’action gouvernementale demeure respectueuse des droits fondamentaux. Alors qu’il est justifié d’accorder à l’État une immunité à l’égard d’un instrument bien défini comme une loi, il n’en est pas ainsi pour des instruments indéfinis et aux contours incertains comme les politiques gouvernementales.

                    En l’espèce, comme le gel du financement du transport scolaire est une politique gouvernementale, l’ordonnance de la juge de première instance accordant des dommages‑intérêts pour le financement inadéquat du transport scolaire est rétablie.

The Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique (“CSF”) is the sole French‑language school board in British Columbia. Its territory covers the entire province, and it has 37 schools. In June 2010, the CSF, the Fédération des parents francophones de Colombie‑Britannique and three parents who are rights holders under s. 23 of the Charter (“linguistic minority representatives”) filed a notice of civil claim against the province, submitting that several aspects of the funding of the education system penalized the official language minority and infringed its rights under s. 23 of the Charter. The alleged infringements can be divided into two categories: the first involved systemic claims (among other things, the fact that the CSF had not received an annual grant for building maintenance, the formula used to set priorities for capital projects, a lack of funding for school transportation and a lack of space for cultural activities), and the second involved claims for the purpose of obtaining new schools or improvements to existing schools in 17 communities.

                    The trial judge set out an approach to be taken in order to situate the number of students in a given community on the sliding scale, which serves to determine the level of services to which an official language minority is entitled and is used to decide whether the minority is entitled to a homogeneous school, to educational facilities shared with the majority or to another appropriate solution. Applying her analytical framework, the trial judge issued declarations concerning the right to educational facilities in several communities. She then outlined the test that is to be applied in determining the quality of the educational experience that must be provided to official language minorities. She concluded with respect to several communities that the children of rights holders are entitled to facilities that provide them with an educational experience that is substantively equivalent to the experience of the majority, but she found with respect to other communities that the numbers of children of rights holders warranted not a substantively equivalent educational experience, but one that is proportionately equivalent to the educational experience provided to the majority. Discussing the principles of interpretation that must inform the analysis of infringements of s. 23 under s. 1 of the Charter, the trial judge then concluded that several infringements of the rights holders’ language rights were justified under s. 1. Finally, she concluded that awarding damages would not be appropriate for most of the claims of the linguistic minority representatives, but she found that the freeze on funding for school transportation at a time when the number of students of the linguistic minority was rising constituted an infringement of s. 23, and she awarded $6 million in damages to the CSF. On the other hand, the trial judge declined to award damages to the CSF in compensation for its having been denied the Annual Facilities Grant Rural Factor.

                    The linguistic minority representatives appealed the trial judge’s judgment, arguing that she had made several errors of law in analyzing the alleged infringements of s. 23 of the Charter, including in the approach she had taken in order to situate a given number of students on the sliding scale and in the test she had applied in order to assess the quality of the educational experience provided to official language minorities; in reviewing the justification of the infringements under s. 1; and in granting the remedies being sought. The Court of Appeal dismissed the appeal but allowed the province’s cross appeal and set aside the award of damages for inadequate funding of school transportation.

                    Held (Brown and Rowe JJ. dissenting in part): The appeal should be allowed in part.

                    Per Wagner C.J. and Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Martin and Kasirer JJ.: The courts below adopted an inordinately narrow interpretation of s. 23 of the Charter and its role in the Canadian constitutional order. Section 23 has a remedial purpose related to promoting the development of official language minority communities and changing the status quo. In accordance with an interpretation of that section that takes its remedial purpose fully into account, and in light of the trial judge’s findings of fact, the appeal should be allowed in part.

                    In Mahe v. Alberta, 1990 CanLII 133 (SCC), [1990] 1 S.C.R. 342, the Court explained that situating a given number of students on the sliding scale requires that the analysis focus on (1) the services appropriate, in pedagogical terms, for the number of students involved; and (2) the cost of the contemplated services. However, the Court did not provide an exhaustive definition of these two factors. The approach to be taken in order to situate a given number of students on the sliding scale must therefore be clarified.

                    The analysis of the first factor, pedagogical needs, is concerned with whether, in light of the number of students at issue, the level of services proposed by the minority will make it possible to meet all curriculum requirements, that is, those related to the knowledge and skills the students must acquire while in school. The second factor in the analysis, cost, is less important than the first. It comprises the cost of building a new school or launching a program, and the associated operating costs. As a general rule, pedagogical considerations and cost considerations are interlinked and can be assessed simultaneously.

                    The approach to be taken in order to situate a given number of students on the sliding scale is based on the premise that a homogeneous school, that is, a separate facility under the control of the official language minority, is warranted where such a school is available to a comparable number of majority language students. The first step is to determine how many students will eventually avail themselves of the contemplated service on the basis of long‑term projections. That number lies between the known demand and the total number of children of s. 23 rights holders. The burden of proof is on the claimants from the official language minority.

                    At the second step, the court must take a comparative approach in order to determine whether the school contemplated by the minority is appropriate from the standpoint of pedagogy and cost. The approach is intended for the determination of whether the number of students in question from the official language minority is comparable to the numbers of students in the majority language schools. The burden is on the claimants from the official language minority to identify comparator schools. It is necessary to be flexible in determining what constitutes a comparable number. Comparable does not mean identical. If the court finds that the number of minority language students is comparable to the numbers of students in local majority language schools, there is no doubt that the number of minority language students falls at the high end of the sliding scale and that the minority is entitled to a homogeneous school. In other cases, a province-wide comparative exercise is required to ensure fair treatment across the province.

                    The existence of majority language schools that serve a given number of students, regardless of where they are located in the province, supports a presumption that the province considers maintaining those schools to be appropriate from the standpoint of pedagogy and cost, and thus that it is appropriate to create a comparably sized homogeneous school for the minority. The province can rebut this presumption by showing on a balance of probabilities either that the majority language schools used as comparators are not appropriate for that purpose or that the school proposed by the minority is not appropriate from the standpoint of pedagogy or cost.

                    At the third step, the level of services to be provided to the official language minority must be determined. If the court has found at the second step that the number of students is comparable and that the presumption has not been rebutted, that number is at the high end of the sliding scale and the minority is therefore entitled to have its children receive instruction in a homogeneous school. If the result of the province‑wide comparison is that there is no comparable number, the number of minority language students falls below the high end of the sliding scale, that is, at the low end or in the middle. A minority at the lower levels of the scale can qualify for a range of services varying from a few hours of classes in its language to the use and control of premises in a school shared with the majority. In such a situation, the court must show deference to the level of services proposed by the minority language school board in determining whether that level of services is appropriate from the standpoint of pedagogy and cost.

                    When this approach is applied in this case to the claims of the linguistic minority representatives for new schools or for the expansion of existing schools, they are entitled to eight homogeneous schools that were denied by the courts below. The schools in question are warranted by the numbers of minority language students in the communities in question. The trial judge found that the number of minority language students in the communities of Abbotsford (elementary component for children of rights holders in the community of Abbotsford and secondary component for children of rights holders in the communities of the Central Fraser Valley), Burnaby, Northeast Vancouver, East Victoria and West Victoria will in the long term warrant the creation of homogeneous schools. Given that the long‑term projections are the relevant numbers, these communities are therefore entitled to homogeneous schools.

                    For the communities of North Victoria, Whistler, Chilliwack and Pemberton, the trial judge decided on a local basis for comparison even though the comparison must take schools located across the province into account. The appropriate comparative approach requires that the number of students who will eventually avail themselves of the service — 98 for North Victoria, 85 for Whistler, 60 for Chilliwack and 55 for Pemberton — be compared with the numbers of students attending the small schools located across the province that were retained by the trial judge and for which there is no evidence in the record capable of rebutting the presumption that it is appropriate to create a school of comparable size for the minority. Enrolment in these majority language schools ranges from 66 to 73 students. The relevant numbers for North Victoria, Whistler and Chilliwack are comparable to the numbers of students attending these comparator majority language schools. These communities are therefore entitled to homogeneous schools. As for Pemberton, it is difficult to compare the number of students in question there with the numbers of students at the majority language schools located elsewhere in the province that were retained by the trial judge. Given that the available evidence is limited and that additional submissions might be necessary, the question of the level of services warranted by this number of students should therefore be remanded to the court of original jurisdiction for reconsideration.

                    The test used to assess the quality of the educational experience provided to official language minorities does not vary with the number of minority language students. Section 23 gives an official language minority the right to instruction that is equivalent in quality to the instruction provided to the majority. Children of s. 23 rights holders must therefore receive an educational experience that is substantively equivalent to the experience provided to the majority, regardless of the size of the school or program in question. The essentials of the approach from Association des parents de l’école Rose‑des‑vents v. British Columbia (Education), 2015 SCC 21, [2015] 2 S.C.R. 139, which allows for a holistic assessment of the quality of the educational experience provided to the official language minority, do not need to be adapted in a situation in which the schools of the official language minority are small, aside from the fact that a reasonable parent must take into account the inherent characteristics of attendance at a small school. Accordingly, where a minority language school is not comparable in size to nearby majority language schools, what must be considered is whether reasonable parents who are aware of the inherent characteristics of small schools would be deterred from sending their children to a school of the official language minority because the educational experience there is meaningfully inferior to the experience at available majority language schools. Even where the number of students falls at the low end of the sliding scale, such that there is a right to instruction alone, the factors listed in Rose‑des‑vents must be taken into account in assessing the quality of the educational experience from a program of instruction; the right to instruction cannot be entirely severed from the overall educational experience. In the case of a heterogeneous school or a program of instruction, the analysis based on the substantive equivalence test serves to determine whether the instruction over which the minority has control and the facilities to which it has access are of sufficient quality.

                    In light of these comments, the approach adopted by the courts below in this case where the number of students was not comparable to the numbers of majority language students must be rejected, because that approach was based on what was called a proportionality test rather than on that of substantive equivalence. The trial judge’s conclusions are therefore varied to reflect the conclusion that all rights holders whose children attend CSF schools or participate in its programs are entitled to an educational experience that is substantively equivalent to the experience at nearby majority language schools.

                    For the schools in the communities of Nelson, Chilliwack and Mission, the quality of the educational experience must be assessed from the perspective of a reasonable parent who is aware of the inherent characteristics of a small school. When the substantive equivalence test and the proper approach are applied for the CSF school in Nelson, the trial judge’s finding that the educational experience of the minority language students is equivalent to the experience provided to the majority language students should be accepted. As for the CSF school in Chilliwack, a balancing of the advantages and disadvantages shows that the quality of the educational experience provided there is meaningfully inferior to that of the experience at the majority’s schools. This means that the children of rights holders in Chilliwack do not receive an educational experience of the quality guaranteed to them by s. 23 of the Charter. In the case of the CSF school in Mission, the situation is concerning, but the evidence that was adduced is insufficient for the purpose of making the holistic assessment required by the test of a reasonable parent who is aware of the inherent characteristics of a small school. The question of the quality of the educational experience and the impact of the Facility Condition Driver on this situation must therefore be remanded to the court of original jurisdiction.

                    The fact that the province compels the CSF to prioritize the capital projects the latter submits, even in response to infringements of s. 23, does not infringe the right of management guaranteed by s. 23 of the Charter. How much time the province has to remedy the infringements of s. 23 will have to be addressed on a case‑by‑case basis, but the infringements must nonetheless be remedied in a timely fashion.

                    Where an infringement of s. 23 is established, a court must take the approach established in R. v. Oakes, 1986 CanLII 46 (SCC), [1986] 1 S.C.R. 103, while applying a particularly stringent justification standard. This very stringent standard is appropriate for three reasons. First, the framers of the Charter imposed positive obligations on the provincial and territorial governments in s. 23, and these obligations must be fulfilled in a timely fashion in order to avoid the likelihood of assimilation and of a loss of rights. Second, s. 23 is not subject to the notwithstanding clause in s. 33 of the Charter, which reflects the importance attached to this right and the intention of the framers that intrusions on it be strictly circumscribed. Third, s. 23 has an internal limit, the numbers warrant requirement, according to which the exercise of the right for which the section provides will be warranted if there are a sufficient number of students. In adopting this limit, the framers sought to take account of practical considerations, including cost and pedagogical needs, related to the number of students who might benefit from the right in question. Where the government concerned advances a financial argument to justify an infringement of s. 23, the s. 1 analysis will then in some respects duplicate the numbers warrant analysis that has already been completed. For an infringement of s. 23 to be justified under s. 1, it must not therefore be supported by considerations that have already been taken into account at the numbers warrant stage.

                    At the second stage of the approach established in Oakes — proportionality between the effects of the measure that is responsible for limiting the right and the objective that has been identified as important —, it is necessary to take assimilation fully into account as a deleterious effect when the right under s. 23 is infringed. The purpose of s. 23 is not only to ensure the sustainability of the country’s linguistic communities, but also to make it possible for those communities to develop in their own language and culture in the present. In this sense, even though the evidence shows that s. 23 has not been able to counter or slow the process of assimilation, the fact remains that citizens from official language minority communities still have a right to achieve fulfillment in their own language in everyday life. In addition, a court must bear in mind that s. 23 has an individual dimension and that minority language schools have a definite impact on the likelihood of assimilation of French speakers who attend them. Finally, cost savings linked to an infringement of s. 23 cannot be considered a relevant factor in the balancing of the salutary and deleterious effects of the infringing measure.

                    In the case at bar, the courts below erred in ruling that the fair and rational allocation of limited public funds is a pressing and substantial objective that can justify infringements of s. 23 in accordance with the Oakes test. The fair and rational allocation of limited public funds represents the daily business of government. The mission of a government is to manage a limited budget in order to address needs that are, for their part, unlimited. There is accordingly no pressing and substantial objective here that can justify an infringement of rights and freedoms in this case. The justification for the infringements therefore fails at the first stage of the analysis. Without a valid objective, the province cannot justify the infringements of s. 23.

                    As a result, the infringement of s. 23 found by the trial judge on the basis that the CSF had been denied $1.1 million by not having benefited from the Annual Facilities Grant Rural Factor is not justified, and the CSF is entitled to damages in that amount.

                    The limited government immunity from damages awards does not apply to decisions made in accordance with government policies that are found to be contrary to s. 23. Although damages can be awarded against a government where they are an appropriate and just remedy in the circumstances, it may avoid such an award by raising concerns for effective governance, including where a law has been declared to be invalid after the act that caused the infringement. However, the government does not have immunity in relation to government policies that infringe fundamental rights. The possibility of damages being awarded in respect of Charter‑infringing government policies in this context is unlikely to have a chilling effect on government actions and thereby undermine their effectiveness; on the contrary, it helps ensure that government actions are respectful of fundamental rights. While it is appropriate to give the government immunity in respect of a well‑defined instrument such as a law, the same is not true in respect of undefined instruments with unclear limits, such as government policies.

                    In the case at bar, because the freeze on school transportation funding was a government policy, the trial judge’s order awarding damages for the inadequate funding of school transportation should be restored.

 [14.]      Les requérants maintiennent que le seuil à atteindre pour établir l’existence d’une question constitutionnelle sérieuse est, à cette étape, relativement bas. En ce qui concerne la détermination d’une qualité pour agir, les requérants suggèrent qu’à ce stade de l’analyse, ils ne sont pas tenus de démontrer leurs chances de succès sur le fond. Il est suffisant de démontrer que les questions ou l’objet du litige ne sont ni frivoles ni vexatoires. Les requérants s’appuient avec raison sur la décision RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), 1995 CanLII 64 (CSC), [1995] 3 R.C.S. 199. 

 [15.]      Dans leur mémoire, les requérants précisent les questions en litige au paragraphe 16 :

16. Les questions en litige sont, notamment :
17.   La communauté linguistique française du Nouveau-Brunswick a-t-elle droit à des institutions de soins de santé distinctes au sens de l’article 16.1de la Charte canadienne des droits et libertés?
18.   Le droit à des institutions de soins de santé distinctes en vertu de l’article 16.1de la Charte canadienne des droits et libertés inclut-il le droit de la communauté linguistique française à la gestion et au contrôle de ses institutions distinctes?
19.   Quelle est la portée du droit à la gestion et au contrôle de la communauté linguistique française dans le cadre de ses institutions de soins de santé?

 [16.]      Les requérants expliquent que les cours de Nouveau-Brunswick, à ce jour, ne se sont pas penchées sur la question à savoir si les institutions visées par l’article 16.1 de la Charte canadienne des droits et libertés incluent les institutions de soins de santé. Selon les requérants, il s’agit d’une question sérieuse à soumettre à la Cour car elle est déterminative pour l’organisation du système de soins de santé au Nouveau-Brunswick, comme elle est déterminative des droits de la communauté linguistique française sur ses institutions de soins de santé. 

 [17.]      Les requérants acceptent la position de l’intimée selon laquelle la Constitution, et en particulier les articles 92(7) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3, confèrent à la Province du Nouveau-Brunswick le pouvoir exclusif et constitutionnel d’adopter, par l’entremise de la Législature, toute politique ou directive en matière de santé. Ces limites constitutionnelles ne sont pas contestées. Les requérants argumentent par contre qu’il est nécessaire de déterminer la portée de ce droit selon l’article 16.1 de la Charte dans le contexte des institutions de soins de santé, ceci afin de baliser les droits et les obligations des acteurs du système de soins de santé au Nouveau-Brunswick.

 [18.]      En l’espèce, je n’accepte pas la position de l’intimée selon laquelle les requérants n’ont pas soumis à la Cour une question justiciable importante. Les questions soulevées, sans devoir effectuer d’analyse profonde sur leurs mérites, sont des questions sérieuses à juger. Il ne s’agit pas, ici, de déterminer si les requérant auront gain de cause ou non au terme de leur poursuite. Les questions posées par les requérants ne sont ni vexatoires ni frivoles. J’accepte les arguments des requérants comme répondant au premier critère reconnu par la Cour suprême dans Downtown Eastside et visant à déterminer leur qualité pour agir.

 [14.]      The applicants hold that the threshold to establish the existence of a serious constitutional issue, at this stage, is relatively low. With regard to determining the standing to sue, the applicants suggest that at this stage of analysis, they are not required to demonstrate their likelihood of success on the merits. It is enough to demonstrate that the issues or matter in dispute are not frivolous or vexatious. The applicants rightfully cite in support RJR-MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), 1995 CanLII 64 (SCC), [1995] 3 S.C.R. 199. 

 [15.]      In their brief, the applicants clarify the issues as follows, at para. 16:

[TRANSLATION]

16. The issues include:
17.   Does the French linguistic community of New Brunswick have a right to distinct health care institutions within the meaning of s. 16.1of the Canadian Charter of Rights and Freedoms?
18.   Does the right to distinct health care institutions under s. 16.1of the Canadian Charter of Rights and Freedoms include the right of the French linguistic community to the management and control of its distinct institutions?
19.   What is the extent of the French linguistic community’s right to control and management within its health care institutions?

 [16.]      The applicants explain that New Brunswick courts, so far, have not examined the issue of whether or not the institutions that come under s. 16.1 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms include health care institutions. According to the applicants, this is a serious issue to submit to the Court, because it is crucial for the organization of the New Brunswick health care system and it is crucial as well for the rights of the French linguistic community over its health care institutions. 

 [17.]      The applicants accept the position of the respondent that the Constitution, in particular ss. 92(7) and 92(16) of the Constitution Act, 1867, 30 & 31 Victoria, c. 3, grant to the Province of New Brunswick the exclusive and constitutional power to adopt, through the Legislature, any policy or guideline with regard to health. These constitutional boundaries are not challenged. However, the applicants argue that it is necessary to determine the extent of this right under s. 16.1 of the Charter in the context of health care institutions, in order to delineate the rights and obligations of the stakeholders of the New Brunswick health care system.

 [18.]      In this case, I do not accept the respondent’s position that the applicants did not submit a serious justiciable issue to the Court. The issues raised, without having to undertake a deep analysis of their merits, are serious issues to be tried. The issue here is not to determine whether or not the applicants will be successful at the end of their lawsuit. The issues raised by the applicants are not vexatious or frivolous. I accept the arguments of the applicants as meeting the first criterion recognized by the Supreme Court in Downtown Eastside in order to determine their standing to sue.

ORDONNANCE ET MOTIFS

I.  Contexte

[1]  Le commissaire aux langues officielles (le « commissaire ») introduit une requête visant à obtenir l’autorisation d’intervenir sur quatre (4) questions distinctes dans la présente affaire. La défenderesse, l’administration de l’aéroport international de St. John’s (l’« aéroport »), consent à la demande d’intervention du commissaire sur les questions 1 et 2. L’aéroport s’oppose à la requête en intervention du commissaire sur les questions 3 et 4. Le demandeur, Michel Thibodeau (M. Thibodeau), consent à la requête en intervention sur les quatre questions.

[2]  Pour situer le contexte, je souligne que M. Thibodeau connaît bien la question des contentieux en matière de droits linguistiques ainsi que les processus dont sont saisis le commissaire et les tribunaux. D’après le dossier qui m’est présenté, en date du 1^er avril 2020, vingt (20) plaintes à l’encontre de l’aéroport et des douzaines de plaintes contre d’autres organisations, déposées par M. Thibodeau, étaient en instance. Entre janvier 2017 et le milieu de l’année 2019, M. Thibodeau a déposé plus de 200 plaintes auprès du bureau du commissaire. En outre, il s’est présenté devant toutes les instances judiciaires, notamment la Cour fédérale, la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada, au sujet de questions linguistiques.

II.  Motifs pour lesquels le statut d’intervenant a été demandé

[3]  Le commissaire a d’abord demandé à intervenir sur les quatre questions suivantes, énoncées au paragraphe 15 de son avis de requête : 

III.  Dispositions législatives

[4]  Les dispositions législatives applicables en l’espèce sont exposées à l’annexe des présents motifs.

IV.  Jurisprudence applicable

[5]  La Cour doit prendre en compte plusieurs facteurs pour décider s’il y a lieu d’accorder à une partie le statut d’intervenante (décision Rothmans, Benson & Hedges Inc. c Canada (Procureur général), 1989 CanLII 9432 (CAF), [1990] 1 CF 90, 103 NR 391 (CAF); récemment confirmée dans l’arrêt Sport Maska Inc. c Bauer Hockey Corp., 2016 CAF 44, 480 NR 387 au paragraphe 41 [Sport Maska]. Dans Sport Maska, la Cour énonce six (6) facteurs non exhaustifs. Il n’est pas nécessaire que tous ces facteurs soient respectés par une partie pour qu’elle obtienne le statut d’intervenante. Il s’agit des facteurs suivants : 

1. La personne qui se propose d’intervenir est-elle directement touchée par l’issue du litige?
2. Y a -t-il une question qui relève de la compétence des tribunaux ainsi qu’un véritable intérêt public?
3. S’agit-il d’un cas où il semble n’y avoir aucun autre moyen raisonnable ou efficace de soumettre la question à la Cour?
4. La position de la personne qui se propose d’intervenir est-elle défendue adéquatement par l’une des parties au litige?
5. L’intérêt de la justice sera-t-il mieux servi si l’intervention demandée est autorisée?
6. La Cour peut-elle entendre l’affaire et statuer sur le fond sans autoriser l’intervention?

[6]  Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Première Nation Pictou Landing, 2014 CAF 21, 456 NR 365 au paragraphe 10 [Pictou Landing], le juge Stratas, siégeant seul en tant que juge des requêtes, a examiné les facteurs supplémentaires suivants :

1. L’intervention désirée est‑elle incompatible avec les exigences énoncées à l’article 3 des Règles [Règles des Cours fédérales, DORS/98-106], notamment permettre « d’apporter une solution au litige qui soit juste et la plus expéditive et économique possible »?
2. Les exigences procédurales particulières du paragraphe 109(2) et des articles 359 à 369 des Règles sont-elles satisfaites?

[7]  En réalité, les critères à respecter sont souples, car chaque requête en intervention est différente. Grâce à la souplesse des critères, la Cour peut examiner les faits, les questions de droit et le contexte propre à chaque dossier. Au paragraphe 42 de l’arrêt Sport Maska, la Cour d’appel fédérale a souligné que le cinquième facteur, « L’intérêt de la justice sera-t-il mieux servi si l’intervention demandée est autorisée? », permet à la Cour de se pencher sur les circonstances et les faits particuliers de l’affaire qui fait l’objet de la demande d’intervention. Par conséquent, la Cour peut, « dans une affaire donnée, leur accorder le poids qu’elle souhaite ». (Sport Maska, au paragraphe 41).

[8]  Au paragraphe 40 de l’arrêt Sport Maska, la Cour d’appel fédérale a aussi souligné que la Cour, dans la plupart des cas, peut entendre et trancher une affaire sans intervenant et que « la question la plus importante consiste à se demander si l’intervenant fournira à la Cour d’autres précisions et perspectives utiles qui l’aideront à la prise d’une décision » (Pictou Landing, paragraphe 9, dernier point). Cette exigence est essentiellement la même que celle prévue à l’alinéa 109(2)b) des Règles.

V.  Analyse

[9]  L’aéroport consent à la demande d’intervention du commissaire sur les deux (2) premières questions. Bien que je ne sois pas lié par ce consentement et que je doive exercer mon propre pouvoir discrétionnaire (Atlas Tube Canada ULC c Canada (Revenu national), 2019 CAF 120, 304 ACWS (3^e) 683 au paragraphe 2), j’estime que le critère établi à l’article 109 des Règles et dans la jurisprudence pertinente est respecté relativement aux questions 1 et 2. L’autorisation d’intervenir sur ces deux (2) questions sera donc accordée.

[10]  Je vais maintenant examiner les questions 3 et 4 énoncées dans l’avis de requête initial. L’aéroport s’oppose vivement à la requête en intervention du commissaire sur les deux (2) dernières questions. Qui plus est, l’aéroport prétend que le commissaire, dans sa réponse, cherche maintenant à intervenir sur d’autres questions que celles énoncées dans son avis de requête initial. Voici les versions divergentes de l’intervention désirée du commissaire sur les questions 3 et 4. La demande initiale se trouve dans la colonne de gauche, tandis que la demande énoncée dans sa réponse figure dans la colonne de droite. 

Il faut se rappeler que le commissaire a initialement indiqué qu’il n’interviendrait pas sur les questions de recours. Dans l’affidavit du commissaire, déposé le 5 mars 2020, le commissaire a déclaré ce qui suit au paragraphe 30 :

Si l’autorisation d’intervenir m’est accordé dans ce dossier, je ne prendrai pas position par rapport aux faits en litige ni sur la réclamation demandée par M. Thibodeau …

Voir également le paragraphe 19 de la requête du commissaire dans lequel il affirme ce qui suit : 

Puisque l’intervention du commissaire vise uniquement à présenter une position juridique sur les questions de droit soulevées par la défenderesse dans son mémoire, et puisque le commissaire ne se prononcera pas sur le mérite des réclamations du demandeur, son intervention à ce stade-ci n’entrainera aucun préjudice pour les parties.

[11]  Je rejetterai la requête en intervention du commissaire sur la troisième question, tout simplement parce que le commissaire ne connaît pas avec certitude la nature de l’intervention qu’il désire à l’égard de cette question. En raison des diverses déclarations du commissaire, la Cour ne peut établir avec certitude la nature de l’intervention désirée. Je souscris à la prétention de l’aéroport selon laquelle le commissaire, dans sa réponse, tente de modifier la demande sollicitée dans son avis de requête initial, mais n’a pas demandé l’autorisation de le faire.

[12]  Si j’avais tort et que la réponse du commissaire ne modifiait en rien sa requête initiale, je rejetterais tout de même sa demande d’intervention sur la question 3, telle qu’elle a été initialement rédigée. Ma conclusion est fondée sur le motif qui suit. Aucune disposition de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4^e Suppl.) ne confère au commissaire le droit d’accorder des dommages-intérêts, pas plus qu’il n’y est présenté comme possédant une expertise particulière dans ce domaine. La question en litige des dommages-intérêts et du droit à ceux-ci relève des tribunaux qui seront mieux à même de la trancher après avoir entendu les éléments de preuve et les prétentions de deux parties adverses. En toute déférence, l’intervention du commissaire dans ce débat détournerait notre attention du contentieux qui oppose les parties à cet égard. De plus, en l’espèce, j’estime que le commissaire ne peut rien apporter de plus que M. Thibodeau au débat sur la question en litige des dommages-intérêts. Ma conclusion est fondée sur les motifs qui suivent :

1. D’après un rapide examen de la jurisprudence publiée, M. Thibodeau s’est présenté devant les tribunaux dans les affaires suivantes : Air Canada (Re) (2004), 2004 CanLII 73244 (ON CS), 71 OR (3d) 784 (SCJ) [Air Canada (Re)]; Thibodeau c Air Canada, 2004 CF 800; Air Canada c Thibodeau, 2007 CAF 115, confirmant Thibodeau c Air Canada 2005 CF 1156 et Thibodeau c Air Canada, 2005 CF 1621; Air Canada c Thibodeau, 2011 CAF 343; Air Canada c Thibodeau 2012 CAF 14; Thibodeau c Air Canada 2014 CSC 67, confirmant Air Canada v Thibodeau, 2012 CAF 246; Thibodeau c Aéroport international d’Halifax, 2018 CF 223; Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102 et Thibodeau c Canada (Sénat), 2019 CF 1474.
2. Dans l’affaire Air Canada (Re) en 2004, selon les faits sous-jacents, M. Thibodeau empruntait un vol Air Canada entre Ottawa et Montréal au cours duquel on ne s’est pas adressé à lui en français pour lui servir des boissons. En décembre 2001, le commissaire a conclu qu’Air Canada avait porté atteinte aux droits linguistiques de M. Thibodeau. M. Thibodeau a ensuite présenté une demande d’indemnisation, en application de l’article 77 de la Loi sur les langues officielles, auprès du contrôleur nommé par le tribunal conformément à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies. Le contrôleur a rejeté la demande, mais M. Thibodeau a interjeté appel auprès d’un arbitre nommé conformément à cette Loi. M. Thibodeau a demandé des dommages-intérêts compensatoires de 25 000 $ et des dommages-intérêts punitifs et exemplaires de 500 000 $. Dans une procédure distincte à la Cour fédérale, M. Thibodeau a demandé une réparation non monétaire (voir la décision Thibodeau c Air Canada, 2005 CF 1621). Le commissaire a obtenu le droit d’intervenir qu’il avait sollicité auprès de l’arbitre et de la Cour fédérale. M. Thibodeau a finalement obtenu 1 000 $, ainsi que des dépens, lorsque la Cour supérieure de justice a rejeté son appel et confirmé la sentence arbitrale. La Cour fédérale a ordonné à Air Canada d’écrire à M. Thibodeau une lettre d’excuse et de lui verser des dépens. La lettre et les dépens ont été confirmés lorsque la compagnie aérienne a interjeté appel (voir l’arrêt Air Canada c Thibodeau, 2007 CAF 115), une instance dans laquelle le commissaire a aussi été autorisé à intervenir.
3. Dans le plus récent précédent précité, décision Thibodeau c Canada (Sénat), 2019 CF 1474, l’une des questions en litige portait sur la réparation appropriée à l’égard de M. Thibodeau, comme seul le terme « PUSH » sans l’équivalent français « POUSSEZ » figurait sur les fontaines d’eau de l’édifice de l’Est du Parlement. M. Thibodeau a demandé et a reçu des dommages-intérêts de 1 500 $ et des dépens de 700 $.
4. En 2019, dans l’affaire Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102, M. Thibodeau et son épouse ont demandé des dommages-intérêts, toujours au titre du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, pour huit (8) violations de leurs droits linguistiques. L’une de ces violations était que le fabricant avait gravé le mot « LIFT » sur les boucles des ceintures, sans y graver l’équivalent français. M. et M^me Thibodeau ont obtenu 1 500 $ en dommages-intérêts pour chacune des violations, pour une indemnisation totale de 12 000 $. Un résumé des arguments de M. et Mme Thibodeau sur les dommages-intérêts se trouve au paragraphe 58 de la décision :

M. et M^me Thibodeau plaident que des dommages-intérêts peuvent être accordés en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte et du paragraphe 77(4) de la Loi (Lavigne c Canada (Développement des ressources humaines), 1996 CanLII 3854 (CF), [1997] 1 CF 305 (CFPI); Thibodeau c Air Canada, 2011 CF 876 au paragraphe 36 [Thibodeau 2011]). Ils avancent que les trois premières étapes de l’analyse créée par la Cour suprême dans Vancouver (Ville) c Ward, 2010 CSC 27 [Ward] sont satisfaites : leurs droits linguistiques sont enfreints; les dommages-intérêts pourront les indemniser, défendre les droits linguistiques et dissuader toute nouvelle violation; et les autres remèdes ne pourront les indemniser pleinement (Ward aux paragraphes 4, 33, 38). Quant à la dernière étape, celle pour fixer le montant des dommages-intérêts, M. et M^me Thibodeau réfèrent aux décisions Ward, Thibodeau 2005, Thibodeau 2011, Air Canada c Thibodeau, 2012 CAF 246 [Thibodeau CAF] et Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 [Thibodeau CSC] et soulignent l’historique de violation de leurs droits linguistiques par Air Canada au cours des 18 dernières années. Ils suggèrent alors la somme de 1 500 $ par violation en dommages-intérêts.

1. Dans l’arrêt Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102, les demandeurs n’ont pas demandé de dommages-intérêts punitifs dans leur avis de demande. Ils ont toutefois abordé la question dans leur argumentation. Au paragraphe 66, la Cour a souligné ce qui suit :

Dans leur avis de demande, M. et M^me Thibodeau n’ont pas demandé de dommages punitifs, mais suggèrent, dans leur mémoire et à l’audience, que des dommages punitifs pourraient être nécessaires pour indemniser le préjudice subi, reconnaître l’importance des droits linguistiques et dissuader Air Canada de continuer à violer les droits linguistiques des francophones. 

[13]  Un examen de la jurisprudence relative à M. Thibodeau ainsi que les observations de la Cour sur les arguments de M. Thibodeau dans la décision Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102, susmentionnés aux paragraphes 12(D) et (E), démontrent que M. Thibodeau est tout à fait capable de présenter ses arguments relatifs aux dommages-intérêts et n’a pas besoin de l’aide du commissaire. De plus, au moment où le commissaire a déposé la requête pour obtenir l’autorisation d’intervenir, M. Thibodeau était une personne non représentée par un avocat. Depuis, le bureau du greffe de la Cour a reçu, le 23 juillet 2020, un avis de nomination d’avocat au nom de M. Thibodeau. Étant donné qu’il est maintenant représenté, il n’est pas nécessaire que le commissaire intervienne sur cette question de dommages-intérêts.  La Cour fédérale n’exigera pas l’intervention du commissaire pour statuer sur la question. En somme, en ce qui concerne la troisième question potentielle sur laquelle le commissaire souhaite intervenir, je suis d’avis que le commissaire ne satisfait pas aux volets A, C, D, E et F du critère établi dans Sport Maska énoncé au paragraphe 5, supra. 

[14]  Concernant la question proposée n^o 4, l’aéroport formule des observations semblables à celles formulées relativement à la question 3, à savoir que la portée de l’intervention désirée qui est énoncée dans la réponse diffère de celle qui figure dans l’avis de requête initial. Le commissaire se sert de sa réponse pour tenter de modifier ses motifs d’intervention. Encore une fois, la demande initiale se trouve dans la colonne de gauche, tandis que la demande énoncée dans sa réponse figure dans la colonne de droite.

[15]  En outre, la question en litige proposée justifiant l’intervention du commissaire est incompatible avec la thèse qu’il a défendue dans son affidavit et son avis de requête. Je souscris aux deux prétentions de l’aéroport. Quoi qu’il en soit, si ma conclusion est mal-fondée et que le commissaire ne tente pas de se servir de sa réponse pour modifier le motif de son intervention, il ressort clairement de la jurisprudence et des questions soulevées dans le présent procès entre les parties en l’espèce que le commissaire ne peut rien apporter de plus au débat que les parties. Encore une fois, je suis d’avis que le commissaire ne satisfait pas aux volets A, C, D, E et F du critère établi dans Sport Maska en ce qui a trait à la question n^o 4 sur laquelle il demande à intervenir.

VI.  Dépens

[16]  L’aéroport prétend que des dépens devraient être adjugés contre le commissaire, comme il s’est servi de sa réponse pour tenter de modifier son avis de requête. Selon l’aéroport, la tentative du commissaire en vue de modifier les motifs de son intervention, sans préavis, a donné lieu à des frais supplémentaires. J’admets que la conduite du commissaire devrait avoir des conséquences sur les dépens. Dans la décision Eli Lilly and Co. c Apotex Inc., 2004 CF 1015, 132 ACWS (3^e) 665, au paragraphe 6, le juge Hugessen a qualifié d’« injuste et injustifiée » la tentative des demandeurs d’élargir la portée de leur requête en présentant des arguments, dans leur mémoire et oralement, qu’ils n’avaient pas mentionné dans leur avis de requête. On retrouve le même raisonnement dans l’arrêt Apotex Inc v Abbott Laboratories Ltd, 2017 ONSC 1348, 145 CPR (4^e) 185. Dans les deux affaires, les juges ont accordé des dépens à la partie défenderesse.

[17]  Plusieurs facteurs, dont je peux tenir compte dans l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire pour allouer des dépens, figurent à l’article 400 des Règles. Le sous-alinéa 400(3)k)(i) des Règles est tout particulièrement pertinent : « la conduite d’une partie qui a eu pour effet d’abréger ou de prolonger inutilement la durée de l’instance ». La réponse du commissaire n’est pas recevable pour les motifs qui précèdent. Par conséquent, le commissaire est tenu de payer à l’aéroport des dépens forfaitaires de 3 000 $, tout compris.

ORDER AND REASONS

I.  Background

[1]  The Commissioner of Official Languages (the “Commissioner”) brings a motion in which he seeks permission to intervene in the within matter on four (4) distinct questions. The defendant, St. John’s International Airport Authority (the “Airport”), consents to the Commissioner’s request to intervene on questions 1 and 2. The Airport opposes the Commissioner’s motion to intervene on questions 3 and 4. The plaintiff, Michel Thibodeau (Mr. Thibodeau) consents to the motion to intervene on all four (4) questions.

[2]  By way of background, I would note that Mr. Thibodeau is no stranger to litigation involving language rights, nor is he unfamiliar with the processes before the Commissioner and the courts. According to the record before me, Mr. Thibodeau had, as of April 1, 2020, twenty (20) pending complaints against the Airport and dozens against other organizations. Between January 2017 and mid-2019, Mr. Thibodeau filed more than 200 complaints with the Commissioner’s office. In addition, he has appeared before all levels of the courts, including the Federal Court, the Federal Court of Appeal and the Supreme Court of Canada, on language issues. 

II.  Bases Upon Which Intervener Status Requested

[3] The Commissioner originally sought to intervene on the following four questions, which are set out in paragraph 15 of his Notice of Motion: 

III.  Legislative Provisions

[4]  The relevant legislative provisions are set out in the Schedule attached to these Reasons.

IV.  Applicable Jurisprudence

[5]  This Court must take into account a number of factors when deciding whether to grant a party intervener status (Rothmans, Benson & Hedges Inc v Canada (Attorney General), 1989 CanLII 9432 (FCA), [1990] 1 FC 90, 103 NR 391 (FCA); recently affirmed in Sport Maska Inc v Bauer Hockey Corp, 2016 FCA 44, 480 NR 387 at para 41 [Sport Maska]). Sport Maska sets out six (6) non-exhaustive factors. It is not necessary that all the factors be satisfied for a party to be granted intervener status. They are: 

1. Is the proposed intervener directly affected by the outcome?
2. Does there exist a justiciable issue and a veritable public interest?
3. Is there an apparent lack of any other reasonable or efficient means to submit the question to the Court?
4. Is the position of the proposed intervener adequately defended by one of the parties to the case?
5. Are the interests of justice better served by the intervention of the proposed third party?
6. Can the Court hear and decide the cause on its merits without the proposed intervener?

[6]  In Canada (Attorney General) v Pictou Landing First Nation, 2014 FCA 21, 456 NR 365 at para 10 [Pictou Landing], Stratas JA, sitting alone as motions judge, considered the following additional factors:

1. Is the proposed intervention inconsistent with the imperatives in Rule 3 [Federal Courts Rules, SOR/98-106], namely securing “the just, most expeditious and least expensive determination of every proceeding on its merits”?
2. Have the specific procedural requirements of Rules 109(2) and 359-369 been met?

[7]  In effect, the criteria to be met are flexible because every motion to intervene is different. The flexibility of the criteria permit the Court to consider the facts, the questions of law and the unique context of each case. In Sport Maska, the Federal Court of Appeal emphasized in para 42 that “the fifth factor, i.e. ‘[a]re the interests of justice better served by the intervention of the proposed third party?’ is such that it allows the Court to address the particular facts and circumstances of the case in respect of which the intervention is sought.” Consequently, the Court may, “in any given case, ascribe the weight that the Court wishes to give to any individual factor” (Sport Maska at para 41).

[8]  The Federal Court of Appeal in Sport Maska also pointed out in paragraph 40 that the Court, in the majority of cases, can hear and decide a case without interveners, and that the “more salient question is whether the intervener will bring further, different and valuable insights and perspectives that will assist the Court in determining the matter (Pictou Landing, para 9, last bullet)”. This requirement is essentially the same as the one prescribed in paragraph 109(2)b) of the Rules.

V.  Analysis

[9]  The Airport consents to the Commissioner’s request to intervene on the first two (2) questions. While I am not bound by that consent and must exercise my own discretion (Atlas Tube Canada ULC v Canada (National Revenue), 2019 FCA 120, 304 ACWS (3d) 683 at para 2), I am satisfied the test set out in Rule 109 and the relevant jurisprudence are met with respect to questions 1 and 2. Leave to intervene will therefore be granted on those two (2) questions.

[10]  I now turn to questions 3 and 4 as set out in the original Notice of Motion. The Airport strenuously contests the Commissioner’s motion to intervene on the latter two (2) questions. In addition, the Airport contends the Commissioner, in his Reply, now seeks to intervene on different questions from those set out in his original Notice of Motion. Set out below are the differing versions of the Commissioner’s proposed intervention on questions 3 and 4. The original request is found in the left-hand column while that set out in the Reply is found in the right-hand column.  

Recall that the Commissioner initially indicated that he would not intervene on the issue of remedies. In the Commissioner’s affidavit sworn to on March 5, 2020 he stated in paragraph 30 that:

Translation: If I am granted leave to intervene in this case, I will not take a position with regard to the facts in dispute or on Mr. Thibodeau’s claim . . .

See also paragraph 19 of the Commissioner’s motion, where he declares: 

Translation: Since the purpose of the Commissioner’s intervention is simply to present a legal position on the legal issues that the defendant raised in its memorandum, and since the Commissioner will not rule on the merits of the plaintiff’s claims, his intervention at this stage will not cause any prejudice to the parties. 

[11]  I would dismiss the Commissioner’s motion to intervene on the third question for the simple reason that the Commissioner appears not to know with any degree of certainty the nature of his proposed intervention in that regard. The Court is unable to discern with certainty the nature of the proposed intervention given the varying statements made by the Commissioner. I agree with the Airport’s contention that the Commissioner appears, in his Reply, to be attempting to amend the request sought in his original Notice of Motion, but has not sought leave to do so. 

[12]  In the event I am incorrect and the Commissioner’s original motion is not altered by his Reply, I would still dismiss his request to intervene on question number 3 as originally crafted. I reach this conclusion for the following reason. Nowhere in the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Supp) is the Commissioner permitted to award damages, nor is he held out as having any particular expertise in that domain. The issue of damages and entitlement thereto is a matter for the Courts and best addressed by the Courts after having heard the evidence and the arguments advanced by two opposing litigants. The Commissioner’s input into such an issue, would, with respect, constitute a distraction from the legitimate lis between the parties in that regard. Furthermore, on a micro level particular to this case, I am convinced there is nothing the Commissioner can bring to the table on the issue of damages that Mr. Thibodeau is unable to advance. I reach this conclusion for the following reasons:

1. A brief survey of the reported cases shows Mr. Thibodeau has been involved before the Courts in Air Canada (Re) (2004), 2004 CanLII 73244 (ON SC), 71 OR (3d) 784 (SCJ) [Air Canada (Re)]; Thibodeau v Air Canada, 2004 FC 800; Air Canada v Thibodeau, 2007 FCA 115, affirming Thibodeau v Air Canada, 2005 FC 1156 and Thibodeau v Air Canada, 2005 FC 1621; Air Canada v Thibodeau, 2011 FCA 343; Air Canada v Thibodeau, 2012 FCA 14; Thibodeau v Air Canada, 2014 SCC 67, affirming Air Canada v Thibodeau, 2012 FCA 246; Thibodeau v Halifax International Airport Authority, 2018 FC 223; Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102 and Thibodeau v Canada (Senate), 2019 FC 1474.
2. In the 2004 case of Air Canada (Re), the underlying facts were that Mr. Thibodeau was on an Air Canada flight between Ottawa and Montreal, at which time he was not served drinks in the French language. In December of 2001, the Commissioner concluded that Air Canada had violated Mr. Thibodeau’s language rights. Mr. Thibodeau then filed a claim for compensation, pursuant to section 77 of the Official Languages Act to the court-appointed monitor for Air Canada under the Companies’ Creditors Arrangements Act. The monitor rejected the claim, but Mr. Thibodeau appealed to an adjudicator appointed under that Act. Mr. Thibodeau claimed compensatory damages of $25,000 and punitive and exemplary damages of $500,000. In a separate proceeding before the Federal Court, Mr. Thibodeau claimed non-monetary relief (see Thibodeau v Air Canada, 2005 FC 1621). Before both the adjudicator and the Federal Court, the Commissioner sought and was granted the right to intervene. Mr. Thibodeau was eventually awarded $1,000 plus costs when the Superior Court of Justice dismissed his appeal and affirmed the adjudicator’s award. The Federal Court ordered Air Canada to write Mr. Thibodeau a letter of apology and pay him costs. The letter and costs were upheld when the airline appealed (see Air Canada v Thibodeau, 2007 FCA 115), a proceeding where the Commissioner was also permitted to intervene.
3. In the most recent case cited above, Thibodeau v Canada (Senate), 2019 FC 1474, one of the issues concerned the appropriate compensation to Mr. Thibodeau because water fountains in the East block of Parliament were adorned only with the word “PUSH”, without the French equivalent of “POUSSEZ”. Mr. Thibodeau claimed and received $1,500 in damages and $700 in costs.
4. In the 2019 case of Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102, Mr. Thibodeau and his spouse sought damages, once again pursuant to s 77(1) of the Official Languages Act, for eight (8) distinct violations of their language rights, one of which was that the manufacturer had engraved the word “LIFT” on the seat belt buckle of an aircraft, without the accompanying French equivalent. Mr. and Mrs. Thibodeau obtained $1,500 in damages for each violation, for a total award of $12,000. A summary of the arguments made by Mr. and Mrs. Thibodeau as it relates to damages is found at paragraph 58 of the decision:

Mr. and Mrs. Thibodeau argue that damages may be granted under subsection 24(1) of the Charter and subsection 77(4) of the Act (Lavigne v Canada (Human Resources Development), 1996 CanLII 3854 (FC), 1997 1 FC 305 (FCTD); Thibodeau v Air Canada, 2011 FC 876 at paragraph 36 [Thibodeau 2011]). They submit that the first three steps of the analysis established by the Supreme Court in Vancouver (City) v Ward, 2010 SCC 27 [Ward] are satisfied: their language rights have been breached; the damages will be able to compensate them, defend language rights and deter future breaches; and the other remedies could not fully compensate them (Ward at paragraphs 4, 33, 38). With regard to the third step consisting of determining the amount of damages, Mr. and Mrs. Thibodeau refer to the decisions in Ward, Thibodeau 2005, Thibodeau 2011, Air Canada v Thibodeau, 2012 FCA 246 [Thibodeau FCA] and Thibodeau v Air Canada, 2014 SCC 67 [Thibodeau SCC] and highlight the history of Air Canada violating their language rights over the past 18 years. They suggest the amount of $1,500 per violation as damages.

1. In Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102, the plaintiffs did not seek punitive damages in their Notice of Application. They did, however, address the matter in argument. At paragraph 66, the Court observed:

In their notice of application, Mr. and Mrs. Thibodeau did not seek punitive damages, but they did suggest, in their memorandum and at the hearing, that punitive damages could be necessary to compensate the prejudice suffered, recognize the importance of language rights and deter Air Canada from continuing to violate the language rights of Francophones.

[13]  A review of the jurisprudence involving Mr. Thibodeau and the Court’s observations regarding Mr. Thibodeau’s argument in Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102referred to in paragraphs 12(D) and (E) above, demonstrate Mr. Thibodeau is very capable of presenting his arguments on damages and does not require the assistance of the Commissioner. Additionally, at the time the Commissioner filed the motion to intervene, Mr. Thibodeau was self-represented. Since that time, the Court Registry received, on July 23, 2020, a notice of appointment of solicitor on behalf of Mr. Thibodeau. Given that he is now represented there is no need for the Commissioner to intervene on this question of damages. The Federal Court will not require any intervention by the Commissioner to decide the question. In sum, on the issue of the third potential question about which the Commissioner wishes to intervene, I am of the view the Commissioner does not meet parts A, C, D, E, and F of the Sport Maska test set out in paragraph 5, supra. 

[14]  With respect to proposed issue number 4, the Airport makes similar observations as it does with respect to question number 3, namely, that the scope of the proposed intervention is set out differently in the Reply than in the original Notice of Motion. The Commissioner attempts to amend his grounds for intervention via his Reply. Again, the original request is found in the left-hand column while that set out in the Reply is found in the right-hand column. 

[15]  The Airport further contends the proposed issue justifying intervention by the Commissioner is again inconsistent with the position taken by him in his affidavit and Notice of Motion. I agree with both the Airport’s contentions.  Regardless, presuming I am incorrect in my conclusion that the Commissioner is attempting to use the Reply to amend the basis for his intervention, it is evident from a reading of the jurisprudence and the issues raised in this litigation between these particular parties that the Commissioner can bring nothing to the table that the parties are unable to bring. Again, I am of the view that the Commissioner fails to meet parts A, C, D, E, and F of the Sport Maska test as it relates to the question number 4 for which he seeks to intervene. 

VI.  Costs

[16]  The Airport contends that costs should be awarded against the Commissioner given his attempts to amend the Notice of Motion via his Reply. According to the Airport, the Commissioner’s attempt to change the basis of his intervention, without notice, resulted in additional expenses. I agree that the Commissioner’s conduct should attract costs consequences. In Eli Lilly and Co v Apotex Inc, 2004 FC 1015, 132 ACWS (3d) 665 at para 6, Hugessen J described as “unfair and unjust” the plaintiffs’ attempt to widen the scope of their motion by arguing matters in their memorandum and orally that they did not mention in their notice of motion. This reasoning was also applied in Apotex Inc v Abbott Laboratories Ltd, 2017 ONSC 1348, 145 CPR (4d) 185. The judges in both cases awarded costs to the responding party.

[17]  Rule 400 lists many factors that I may consider when exercising my discretion to award costs. Particularly relevant is subparagraph 400(3)(k)(i): “whether any step in the proceeding was improper, vexatious or unnecessary.” The Commissioner’s Reply was improper for the above reasons. The Commissioner shall therefore pay the Airport lump sum costs in the amount of $3,000 all-inclusive of disbursements.

ORDONNANCE

LA COUR ORDONNE ce qui suit :

1. La requête du commissaire aux langues officielles du Canada (« le commissaire ») visant à intervenir dans la demande de M. Michel Thibodeau est accueillie en partie.
2. L’intitulé de la cause est modifié afin d’inclure le commissaire aux langues officielles du Canada à titre d’intervenant.
3. Le commissaire est autorisé à intervenir uniquement sur les questions suivantes :
   1. l’interprétation de l’article 4 de la Loi relative aux cessions d’aéroports, LC 1992, c 5;
   2. l’interprétation de l’expression « voyageurs » qui figure à l’article 23 de la Loi sur les langues officielles, LRC (1985), c 31 (4^e suppl.).
4. Le commissaire a le droit, en ce qui a trait aux questions 3a et 3b susmentionnées, de présenter des observations écrites et orales à la Cour, de produire une preuve par affidavit et d’interjeter appel de la décision de la Cour.
5. Le commissaire signifiera et déposera tout affidavit, mémoire des faits et du droit et recueil de jurisprudence dans les 30 jours suivant la date de la présente ordonnance. Le mémoire des faits et du droit du commissaire ne peut contenir plus de 15 pages, sans compter les annexes.
6. À l’exception de l’adjudication des dépens dans la présente ordonnance, le commissaire n’aura pas droit à des dépens et il ne sera pas non plus condamné à en payer.
7. La commissaire devra verser à l’administration de l’aéroport international de St. John’s des dépens de 3 000 $, tout compris, quelle que soit l’issue de la cause.

ORDER

THIS COURT ORDERS that:

1. The motion of the Commissioner of Official Languages for Canada (“the Commissioner”) to intervene in the application of Mr. Michel Thibodeau is granted in part.
2. The style of cause is amended to include “Commissioner of Official Languages of Canada” as “Intervener”.
3. The Commissioner is permitted to intervene only on the following questions:
   1. The interpretation of section 4 of the Airport Transfer (Miscellaneous Matters) Act, SC 1992, c 5; and
   2. The interpretation of the phrase “travelling public” in section 23 of the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Supp).
4. The Commissioner shall have the right, within the scope of questions 3a and 3b above, to make written and oral representations to the Court, to present evidence by affidavit and to appeal the decision of the Court.
5. The Commissioner shall serve and file any affidavit, memorandum of fact and law and book of authorities within 30 days of this order. The Commissioner’s memorandum of fact and law shall not exceed 15 pages, apart from annexes. 
6. Excepting the costs award in this Order, the Commissioner shall not be awarded costs nor shall costs be awarded against the Commissioner.
7. The Commissioner shall pay costs to the St. John’s International Airport Authority in the amount of $3,000 all inclusive, in any event of the cause.

VU les dossiers de requête des demandeurs déposés les 2 et 31 juillet 2020, qui renferment des requêtes visant à solliciter, respectivement (i) une ordonnance de prorogation du délai nunc pro tunc pour le dépôt du dossier des demandeurs, initialement dû pour le 19 mars 2020 [la requête 1]; (ii) une ordonnance enjoignant au défendeur, en tant que ministre responsable de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, de fournir aux demandeurs une traduction anglaise de l’exposé des motifs et de la décision du 24 janvier 2020 de la Section d’appel des réfugiés [la SAR] [la requête 2];

ET VU que la requête 1 a été faite par écrit en vertu de l’article 369 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, alors que la requête 2 devait être présentée en audience le 11 août 2020;

ET VU la lecture faite des dossiers de requête 1 et 2 des demandeurs, du dossier de requête 1 du défendeur, et remarquant que la requête 2 sollicitait une ordonnance de redressement qui, bien qu’elle n’ait pas été sollicitée explicitement dans la requête 1, constituait néanmoins une question pertinente;

ET VU la lettre du 6 août 2020 du défendeur, qui remet en cause la pertinence de la requête 2 et de l’audience, et la lettre du 8 août 2020 rédigée en réplique par les demandeurs;

ET VU la décision prévoyant que la requête 1 et la requête 2 seraient tranchées ensemble par écrit, et que la requête 2 serait du coup retirée des séances générales du 11 août 2020 de Toronto;

ET VU la lettre du 12 août 2020 du défendeur informant la Cour qu’il souhaite s’en remettre à son dossier de requête 1 pour les fins des deux requêtes;

ET VU que la Cour a décidé d’accueillir la requête 1, qu’elle l’a modifiée telle que précisée, et qu’elle a rejeté la requête 2, pour les motifs qui suivent :

I. Contexte

[1] Les demandeurs allèguent, au sujet de la requête 2, que leur ancienne conseillère ne les a pas informés du fait que l’avis d’appel à la SAR serait rédigé en français (sous « langue choisie pour l’appel », « français » était sélectionné pour le demandeur principal) ni que l’appel serait instruit et que la décision serait rédigée dans cette langue. Or, l’instruction de leur demande devant la Section de la protection des réfugiés [la SPR] et la décision de cette instance s’étaient faite et rendue en anglais, la langue des demandeurs. Ceux‑ci soutiennent en outre qu’ils n’ont pas signé l’avis d’appel.

[2] L’ avocat actuel des demandeurs a écrit à la SAR le 14 février 2020 et à l’ancienne conseillère le 6 mars 2020 pour demander une traduction anglaise de la décision de la SAR. Celle‑ci a répondu le même jour qu’étant donné que la langue des procédures choisie dans l’avis d’appel était le français et qu’elle n’avait reçu aucun avis de changement de langue durant le processus d’appel, la décision et l’exposé des motifs étaient en français. De plus, la SAR a informé l’avocat des demandeurs qu’en conséquence, elle ne fournirait pas de version en anglais. L’affidavit à l’appui de la position des demandeurs est muet quant à une réponse quelconque de la part de l’ancienne conseillère.

[3] Les demandeurs soutiennent que puisqu’ils ont choisi l’anglais comme langue principale dès le début de leurs procédures d’immigration dans leur formulaire de fondement de la demande d’asile et que, de surcroît, ils n’ont pas signé l’avis d’appel et n’ont donc pas changé la langue des procédures entre la procédure devant la SPR et celle devant la SAR, la SAR devrait leur fournir une traduction anglaise de sa décision et de l’exposé de ses motifs. Selon eux, ils y ont droit. Ils font aussi valoir qu’une telle version leur permettrait d’examiner la décision et les motifs avec leur nouvel avocat et donc de préparer leur dossier de demande pour leur demande d’autorisation et de contrôle judiciaire déposée le 18 février 2020 en anglais.

[4] Concernant la requête 1, les demandeurs sollicitent une prorogation de délai de quatorze (14) jours après la remise, par la SAR, d’une version anglaise de sa décision écrite. Le défendeur ne s’oppose pas à une prorogation de délai en soi. Cependant, il s’oppose à la demande présentée à la Cour afin qu’elle ordonne à la SAR de préparer et de fournir aux demandeurs une version anglaise de sa décision.

II. Analyse

[5] Je ne suis pas convaincue que les demandeurs ont subi une injustice ou ont éprouvé des difficultés en l’espèce ni, pour fins de précision, qu’il y ait eu une quelconque atteinte à l’intérêt public. Bien que la SAR ait l’obligation de fournir ses décisions dans les deux langues officielles, aucune des conditions qui la contraint à les mettre simultanément à la disposition du public n’est applicable en l’espèce : Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4^e suppl.), art 20(1) [la LLO].Sinon, une décision est rendue d’abord dans l’une des langues officielles, puis dans les meilleurs délais dans l’autre langue officielle, sauf si le retard serait préjudiciable à l’intérêt public ou causerait une injustice ou un inconvénient grave à une des parties au litige : LLO art 20(2).

[6] Pour paraphraser une décision antérieure de notre Cour, je conclus : « [qu’] il n’est pas établi dans le dossier que [les demandeurs ont] explicitement demandé au [décideur] avant ou durant l’audience […] que la décision soit rendue ou traduite en anglais » : Sztern c Canada (Procureur général), 2010 CF 181 au para 72. Les Règles de la Section d’appel des réfugiés, DORS/2012‑257 [les Règles de la SAR] exigent d’un appelant qu’il choisisse le français ou l’anglais comme langue de l’appel et qu’il l’indique dans l’avis d’appel : Règles de la SAR, art 22(1). Un appelant qui souhaite changer la langue de l’appel doit le faire conformément au paragraphe 22(3) des Règles de la SAR, soit en avisant par écrit, sans délai, la Section et le ministre; si une date a été fixée pour une procédure, l’avis doit être reçu par ses destinataires au plus tard vingt jours avant cette date.

[7] Quoique les demandeurs aient allégué qu’ils n’ont pas signé l’avis d’appel et qu’ils ne l’ont eu sous les yeux que lorsque le demandeur principal a souscrit l’affidavit à l’appui de la requête 2 le 30 juillet 2020 « il est clairement établi en droit qu’une personne doit subir les conséquences de son mauvais choix de procureur » [renvoi omis] : Rohini c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1488, para 21. Je remarque que les demandeurs n’ont pas allégué l’incompétence de leur ancienne conseillère, mais plutôt qu’ils n’ont pas vu ni signé l’avis d’appel avant que la SAR n’ait rendu sa décision et l’exposé de ses motifs. De plus, rien dans la preuve ne montre que la SAR avait connaissance d’une quelconque limite au pouvoir qu’avait leur ancienne conseillère d’agir en leur nom comme elle l’a fait : Bemar Construction Ltd c Canada, 1999 CanLII 8955 aux para 11‑12.

[8] En outre, rien dans la preuve ne montre que l’ancienne conseillère des demandeurs n’a pas fourni la version traduite de la décision et de l’exposé des motifs de la SAR lorsque l’avocat actuel des demandeurs les a demandés. Bien que les demandeurs aient réitéré leurs doléances à l’égard de la langue dans laquelle la décision de la SAR est rédigée dans leur demande d’autorisation et de contrôle judiciaire déposée le 18 février 2020, ils ont tout de même invoqué des motifs qui démontrent une compréhension au moins partielle de la décision de la SAR. Par exemple, les demandeurs font notamment valoir que le tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a statué qu’ils n’étaient pas des réfugiés au sens de la Convention ou des personnes à protéger. Ils prétendent aussi qu’il a commis une erreur en droit lorsqu’il a tiré des conclusions déraisonnables, sélectives et inadéquates, qu’il s’est mépris dans l’application du droit et des guides jurisprudentiels, qu’il a fait fi d’éléments de preuve, qu’il a pris en compte des éléments de preuve non pertinents, qu’il a mal interprété la preuve qui lui a été proprement soumise, qu’il a tiré des conclusions de faits erronées sans apprécier la preuve produite et qu’il ne l’a pas l’analysée adéquatement.

[9] Ainsi, tout comme le juge Zinn de notre Cour l’a conclu dans son ordonnance du 20 mars 2013 dans l’affaire Hussein c Canada (MCI), IMM‑10939‑12, je juge que si l’avocat actuel des demandeurs a besoin de la version anglaise de la décision de la SAR ou de tout autre document au dossier de la demande, il lui revient, ainsi qu’aux demandeurs, de faire les démarches nécessaires pour obtenir une version traduite. Ce fardeau n’est pas celui de la SAR ou de notre Cour puisque les demandeurs étaient représentés par une conseillère qui a choisi que l’instruction de l’appel de la décision de la SPR soit menée en français.

III. Conclusion

[10] Je rejette donc la requête 2. En ce qui concerne la requête 1, je suis prête, vu les circonstances, à accorder aux demandeurs une prorogation de délai de quatorze [14] jours, à compter de la date de la présente ordonnance, pour signifier et déposer leur dossier.

ORDONNANCE dans le dossier IMM‑1194‑20

LA COUR ORDONNE :

1. En ce qui concerne la requête des demandeurs à l’égard d’une ordonnance de prorogation de délai nunc pro tunc pour le dépôt de leur dossier, qui était initialement dû pour le 19 mars 2020, une prorogation de délai de quatorze [14] jours pour signifier et déposer leur dossier en l’instance leur est accordée à partir de la date de la présente ordonnance;

2. En ce qui concerne la requête des demandeurs visant à enjoindre au défendeur, en tant que ministre responsable de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, de fournir aux demandeurs une traduction anglaise de l’exposé des motifs et de la décision du 24 janvier 2020 de la Section d’appel des réfugiés, celle‑ci est rejetée;

3. Aucuns dépens ne sont adjugés.

AND UPON noting Motion 1 was made in writing under Rule 369 of the Federal Courts Rules, SOR/98-106, while Motion 2 was made returnable for oral hearing on August 11, 2020;

AND UPON reading Applicants’ Motion 1 Record and Motion 2 Record, and Respondent’s Motion 1 Record, and noting Motion 2 requested an order for relief that, while not requested specifically in Motion 1 nonetheless was raised as a relevant issue;

AND UPON considering the Respondent’s August 6, 2020 letter, questioning the necessity of Motion 2 and the oral hearing, and Applicants’ August 8, 2020 letter in response;

AND UPON directing that Motion 1 and Motion 2 would be determined together in writing, and that Motion 2 therefore would be removed from Toronto-General Sittings on August 11, 2020;

AND UPON considering Respondent’s August 12, 2020 letter informing the Court that the Respondent wishes to rely on the Respondent’s Motion 1 Record for both motions;

AND UPON the Court determining to grant Motion 1, but varied as indicated, and dismiss Motion 2, for the reasons that follow:

I. Background

[1] Regarding Motion 2, the Applicants allege that their former counsel did not inform them that the Notice of Appeal to the RAD would be filed in French (under “Langue choisie pour l’appel”, “Français” was “checked” for the Principal Applicant) nor that the appeal proceeding would be conducted and hence, the decision would be rendered in French. The underlying Refugee Protection Division [RPD] proceeding and decision were in English, the Applicants’ language. The Applicants further allege that they did not sign the Notice of Appeal.

[2] The Applicants’ current counsel wrote to the RAD on February 14, 2020, and to the former counsel on March 6, 2020, to request an English version of the RAD decision. The RAD responded the same day that because the language of procedure selected in the Notice of Appeal was French, and because it did not receive any request for change of language during the appeal process, the decision and reasons were in French. The RAD further informed counsel that for these reasons, the RAD would not be providing an English version. The Applicants’ supporting affidavit is silent regarding any response from their former counsel.

[3] The Applicants argue that because they chose English at the outset in their Basis of Claim form as the language for their immigration proceedings and because they did not sign the Notice of Appeal and hence, they did not change the language of proceedings from the RPD to the RAD, the RAD should provide them with an English translation of its decision and reasons. They are entitled to it. They further argue that an English translation would enable them to review the decision and reasons with their new counsel and thus prepare their Application Record in respect of their Application for Leave and Judicial Review filed on February 18, 2020 in English.

[4] Regarding Motion 1, the Applicants request an extension of time of fourteen (14) days after the RAD supplies the English version of its written decision. The Respondent does not object to an extension of time per se. The Respondent opposes, however, the Applicants’ request to have this Court direct the RAD to prepare and provide the Applicants with an English translation of its decision.

II. Analysis

[5] I am not persuaded that the Applicants have suffered any injustice or hardship in this case nor, for clarity, that there is any prejudice to the public interest. While the RAD has a duty to provide its decisions in both official languages, neither of the circumstances that require the RAD to make its decisions available simultaneously in both official languages is applicable in this case: Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4^th Supp) [OLA], s 20(1). Otherwise, a decision shall be issued first in one official language and then, at the earliest possible time, in the other official language, unless the delay would be prejudicial to the public interest or result in injustice or hardship to any party to the proceeding: OLA s 20(2).

[6] To paraphrase an earlier decision of this Court, I find that “[t]here is no evidence on file that [the Applicants] made a specific request to the [decision maker] prior or during the […] hearing for the decision to be rendered or translated in English”: Sztern v Canada (Attorney General), 2010 FC 181 at para 72. The Refugee Appeal Division Rules, SOR/2012-257 [RAD Rules], require an appellant to indicate their language of choice, English or French, in the notice of appeal: RAD Rules s 22(1). An appellant wishing to change the language of the appeal must do so in accordance with subsection 22(3) of the RAD Rules, namely, by notifying the Division and the Minister in writing without delay and, if a date for a proceeding has been fixed, the notice must be received by their recipients no later than 20 days before that date.

[7] Notwithstanding the Applicants’ allegation that they did not sign the Notice of Appeal, nor see it until just before the Principal Applicant swore the supporting affidavit dated July 30, 2020 regarding Motion 2, “[t]he law is clear that an individual must bear the consequences of hiring poor counsel” [citations omitted]: Rohini v Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2005 FC 1488, para 21. I note that the Applicants have not alleged that their former counsel was poor, but rather that they did not see nor sign the Notice of Appeal until after the RAD issued its decision and reasons. In addition, there is no evidence that the RAD was aware of any limitation on the Applicants’ former counsel to act on their behalf in the manner that she did: Bemar Construction Ltd v Canada, 1999 CanLII 8955 at paras 11-12.

[8] Further, there is no evidence that the Applicants’ former counsel did not provide the requested translation of the RAD decision and reasons when asked by their current counsel. Though the Applicants repeated their complaint regarding the language of the RAD decision in their Application for Leave and Judicial Review filed on February 18, 2020, nonetheless they raised grounds consistent with having some understanding of the RAD decision. For example, the Applicants’ grounds include that the Tribunal erred in law when it determined that the Applicants are not Convention Refugees and are not Persons in need of Protection and that it erred in law by: making selective, inadequate and unreasonable findings; misapplying the law and jurisprudential guidelines; ignoring evidence, taking into account irrelevant evidence, misinterpreting evidence properly before it, making erroneous findings of fact without regard to the evidence before it, and failing to properly understand the evidence.

[9] Thus, as Justice Zinn of this Court found in his March 20, 2013 Order in Hussein v Canada (MCI), IMM-10932-12, I similarly find that if the Applicants’ current counsel requires the RAD decision or any other material in the Application Record to be in English, then the burden to obtain a translation is on the Applicants and their counsel; it is not on the RAD or this Court given that the Applicants were represented by counsel who chose to have the appeal of the RPD decision conducted in French.

III. Conclusion

[10] I therefore dismiss Motion 2. Regarding Motion 1, I am prepared in the circumstances to grant the Applicants an extension of time of fourteen [14] days from the date of this Order to serve and file the Applicants’ Record.

ORDER in IMM-1194-20

THIS COURT ORDERS that:

1. Regarding the Applicants’ motion for an order for an extension of time nunc pro tunc for the filing of the Applicants’ Record initially due on March 19, 2020, the Applicants are granted an extension of time of fourteen [14] days from the date of this Order to serve and file their Record in this proceeding;

2. Regarding the Applicants’ motion for an order directing the Respondent, as the Minister responsible for the Immigration and Refugee Board of Canada, to provide the Applicants with an English translation of the January 24, 2020 decision and reasons of the Refugee Appeal Division, the motion is dismissed;

3. There are no costs.

E.        Les droits linguistiques de l’appelant ont-ils été respectés?

E.        Were the appellant’s language rights respected?

L’application au sens strict des critères d’admission de l’art. 23 « nuit à la diversité culturelle dans les écoles francophones »[.]

Puisque les écoles de la majorité peuvent admettre autant d’enfants de la minorité qu’elles le veulent, l’égalité de traitement des écoles de la minorité et de la majorité « signifie que les écoles francophones doivent également avoir la possibilité d’intégrer un certain nombre de non-ayants droit dans leur école »[.]

Il est raisonnable que les écoles de la minorité « admettent un petit nombre de non-ayants droit, toutes proportions gardées, en vue de maintenir les programmes en place »[.]

Un élément important de la revitalisation de la minorité « consiste à favoriser la croissance de la population. La croissance naturelle de la population ténoise d’ayants droit de même que l’immigration d’ayants droit d’autres collectivités peuvent s’avérer insuffisantes pour maintenir un niveau de population qui appuie l’existence des écoles francophones. »

Le GTNO est également déterminé à appuyer la revitalisation des langues et des cultures. Or, un aspect fondamental du processus de revitalisation consiste à soutenir l’accroissement démographique des groupes concernés. La [Directive] vise à soutenir la croissance de la population d’ayants droit francophones aux TNO en permettant à un nombre restreint d’enfants de parents non-ayants droit de fréquenter une école francophone ténoise.

[4]                                       Malgré cette directive claire qui a été donnée le 15 juin 2017, aucune décision n’a été rendue sur le fond. L’instance a plutôt de nouveau fait l’objet d’un long ajournement. Celui-ci a été causé par un conflit d’intérêts mettant en cause l’un des membres du Tribunal puis par un délai de près d’un an pour la nomination d’une personne ayant les capacités linguistiques voulues pour entendre l’affaire. Lorsque la composition du Tribunal a finalement été arrêtée, au lieu d’agir conformément à la directive de la Cour d’appel et de se statuer sur le fond de l’affaire, le Tribunal a une fois de plus soulevé une question de sa propre initiative. Cette fois‑ci, le Tribunal a demandé aux parties de se pencher sur l’effet de l’art. 190 de la Loi sur les valeurs mobilières, abrogé depuis lors, mais qui était alors libellé ainsi :

[4]                                       Despite this clear direction, issued on June 15, 2017, there has not been any determination on the merits. Instead, the matter suffered from another lengthy adjournment. This one was occasioned by a conflict of interest involving one of the members of the Tribunal and the subsequent delay of almost one year for someone to be appointed who had the linguistic abilities to hear the matter. When the composition of the Tribunal was finally established, instead of proceeding in accordance with the direction of the Court of Appeal to determine the matter on the merits, the Tribunal yet again raised an issue on its own motion. This time, the Tribunal asked the parties to address the effect of s. 190 of the Securities Act, since repealed, but which, at the time, read as follows:

[31]                                   Déjà en 2016, le Tribunal avait indiqué que les procédures qui se déroulaient devant lui avaient causé un préjudice important à M. Drapeau. Les preuves de ce préjudice sont énoncées dans l’arrêt Emond 2017, au par. 39, et comprennent la perte d’emploi, la perte de revenu et d’occasions d’affaires, le stress et la stigmatisation. Par contre, ce que le Tribunal n’avait pas fait, c’était « se demand[er] si la décision heurterait le sens de la justice de la société » (par. 40). Bien que la Cour ait alors conclu que l’application des critères énoncés dans Blencoe ne justifiait pas une suspension des procédures en raison du délai écoulé, je ne parviens pas à la même conclusion à ce stade-ci. Les différentes formes de préjudice que le Tribunal a cernées en 2016 sont non seulement toujours présentes, mais elles ont également été exacerbées par l’incapacité du Tribunal, pendant près d’un an, à constituer un comité pour entendre l’affaire en français. À mon avis, ce fait suffit à lui seul pour heurter le sens de l’équité de la collectivité dans une province où les droits linguistiques sont garantis non seulement par la loi, mais aussi par la constitution.  

                    La juge de première instance élabore une démarche permettant de situer le nombre d’élèves d’une collectivité donnée sur l’échelle variable, qui sert à déterminer le niveau de service auquel ont droit les minorités linguistiques officielles et permet de décider si la minorité a droit à une école homogène, à des installations éducatives partagées avec la majorité ou à une autre solution appropriée. Appliquant le cadre analytique qu’elle a établi, la juge prononce des jugements déclaratoires portant sur le droit à des installations éducatives dans plusieurs collectivités. La juge précise ensuite le critère pour déterminer la qualité de l’expérience éducative qui doit être offerte aux minorités linguistiques officielles, et conclut que, dans plusieurs communautés, les enfants des ayants droit doivent bénéficier d’installations leur offrant une expérience éducative réellement équivalente à celle de la majorité, alors que, dans d’autres communautés, le nombre d’enfants des ayants droit ne justifie pas l’accès à une expérience éducative réellement équivalente, mais plutôt à une expérience éducative proportionnellement équivalente à celle offerte à la majorité. Puis, se penchant sur les principes d’interprétation qui doivent guider l’analyse des violations de l’art. 23 au regard de l’article premier de la Charte, la juge conclut que plusieurs violations des droits linguistiques des ayants droit sont justifiées au regard de l’article premier. Finalement, la juge estime que l’octroi de dommages‑intérêts n’est pas justifié pour la plupart des demandes formulées par les représentants de la minorité linguistique, mais elle statue que le gel du financement du transport scolaire alors que le nombre d’élèves de la minorité augmentait constitue une violation de l’art. 23 et ordonne le versement de six millions de dollars en dommage‑intérêts au CSF. Elle refuse toutefois d’accorder des dommages‑intérêts au CSF pour l’indemniser du fait qu’il a été privé du facteur rural de la subvention annuelle aux installations.

                    Les représentants de la minorité linguistique interjettent appel du jugement de la juge de première instance, plaidant qu’elle a commis plusieurs erreurs de droit dans son analyse en vue d’identifier les violations alléguées de l’art. 23 de la Charte, notamment dans sa démarche pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable et dans le critère qu’elle a retenu pour évaluer la qualité de l’expérience éducative offerte aux minorités linguistiques officielles; dans son examen de la justification des violations au regard de l’article premier; et dans l’octroi des réparations demandées. La Cour d’appel rejette l’appel, mais accueille l’appel incident formé par la province et annule l’octroi de dommages‑intérêts pour le financement inadéquat du transport scolaire.

                    Arrêt (les juges Brown et Rowe sont dissidents en partie) : Le pourvoi est accueilli en partie.

                    Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Martin et Kasirer : Les juridictions inférieures ont adopté une interprétation démesurément restrictive de l’art. 23 de la Charte et de son rôle dans l’ordre constitutionnel canadien. Cet article a un objet réparateur, qui vise à favoriser l’épanouissement des minorités linguistiques officielles et à modifier le statu quo. Donnant à cette disposition une interprétation qui tient pleinement compte de son objet réparateur, et s’appuyant sur les conclusions de faits tirées par la juge de première instance, il y a lieu d’accueillir l’appel en partie.

                    Dans l’arrêt Mahe c. Alberta, 1990 CanLII 133 (CSC), [1990] 1 R.C.S. 342, la Cour a expliqué que, pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable, l’analyse doit se concentrer sur (1) les services appropriés, en termes pédagogiques, compte tenu du nombre d’élèves visés; et (2) le coût des services envisagés. Cependant, la Cour n’a pas défini exhaustivement ces deux facteurs. La marche à suivre pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable doit donc être précisée.

                    L’analyse du premier facteur, celui des besoins pédagogiques, consiste à se demander si, compte tenu du nombre d’élèves concernés, le niveau de services proposé par la minorité permet de répondre à toutes les exigences du programme d’études, à savoir les différentes connaissances et compétences que doivent acquérir les élèves durant leur parcours scolaire. Le second facteur de l’analyse, celui des coûts, est moins important que le premier facteur. Il s’entend des dépenses associées à la construction d’une nouvelle école ou au lancement d’un programme, ainsi qu’aux coûts d’exploitation qui s’y rattachent. En règle générale, les considérations pédagogiques et celles liées aux coûts sont imbriquées et s’apprécient simultanément.

                    La démarche pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable s’appuie sur la prémisse selon laquelle une école homogène, c’est‑à‑dire un établissement distinct et contrôlé par la minorité linguistique officielle, est justifiée lorsqu’un nombre comparable d’élèves de la majorité dispose d’une telle école. La première étape consiste à déterminer le nombre d’élèves qui se prévaudront en définitive du service envisagé, en s’appuyant sur des projections à long terme. Ce nombre se situe entre la demande connue et le nombre total d’enfants d’ayants droit visés à l’art. 23. Le fardeau de la preuve incombe aux demandeurs de la minorité linguistique officielle.

                    À la deuxième étape, le tribunal doit recourir à une méthode comparative pour déterminer si l’école envisagée par la minorité est appropriée au regard de la pédagogie et des coûts. La démarche vise à déterminer si le nombre d’élèves concernés de la minorité linguistique officielle est comparable au nombre d’élèves des écoles de la majorité. Les demandeurs de la minorité linguistique officielle ont le fardeau d’identifier des écoles de comparaison. Il faut faire preuve de souplesse dans l’appréciation de ce qui constitue un nombre comparable. Un nombre comparable ne signifie pas un nombre identique. Dans les cas où le tribunal constate que le nombre d’élèves de la minorité est comparable, localement, à celui des élèves de la majorité, il ne fait aucun doute que le nombre des premiers se situe à la limite supérieure de l’échelle variable et que la minorité a droit à une école homogène. Dans les autres cas, l’exercice comparatif doit se réaliser sur une base provinciale pour assurer un traitement équitable partout dans la province.

                    La présence d’écoles de la majorité qui desservent un nombre donné d’élèves, peu importe leur emplacement dans la province, permet de présumer que la province considère que leur maintien est approprié du point de vue de la pédagogie et des coûts et donc qu’il est approprié de créer une école homogène de taille comparable pour la minorité. La province peut réfuter cette présomption en démontrant selon la prépondérance des probabilités soit que les écoles de la majorité utilisées à titre de comparaison ne sont pas des éléments comparatifs appropriés ou que l’école projetée par la minorité n’est pas appropriée sur le plan pédagogique ou des coûts.

                    La troisième étape consiste à déterminer le niveau de services qui doit être offert à la minorité linguistique officielle. Si, à la deuxième étape, le tribunal conclut que le nombre d’élèves est comparable, et que la présomption n’est pas renversée, ce nombre se situe à la limite supérieure de l’échelle variable et la minorité est alors en droit de faire instruire ses enfants dans une école homogène. Lorsque la comparaison à l’échelle provinciale ne révèle pas de nombre comparable, le nombre d’élèves de la minorité se situe alors en deçà de la limite supérieure de l’échelle variable, c’est‑à‑dire au bas ou au milieu de celle‑ci. Les niveaux inférieurs de l’échelle variable permettent à la minorité de bénéficier d’une gamme de services allant de quelques heures de cours dans sa langue jusqu’à l’utilisation et au contrôle de locaux dans une école partagée avec la majorité. Dans ces situations, le tribunal doit faire preuve de déférence envers le niveau de services proposé par le conseil scolaire de la minorité linguistique pour déterminer si ce niveau de services est approprié sur le plan de la pédagogie et des coûts.

                    Lorsque cette démarche est appliquée en l’espèce aux demandes formulées par les représentants de la minorité linguistique en vue d’obtenir de nouvelles écoles ou l’agrandissement d’écoles existantes, ils ont le droit de bénéficier de huit écoles homogènes qui leur ont été refusées par les juridictions inférieures. Ces écoles sont justifiées par le nombre d’élèves de la minorité dans ces communautés. La juge de première instance a estimé qu’à long terme, le nombre d’élèves de la minorité dans les communautés d’Abbotsford (volet primaire destiné aux enfants d’ayants droit dans la communauté d’Abbotsford et volet secondaire destiné aux enfants d’ayants droit dans les communautés de la vallée centrale du Fraser), de Burnaby, de Vancouver Nord‑Est, de Victoria Est et de Victoria Ouest justifiera la création d’écoles homogènes. Considérant que ce sont les projections à long terme qui sont pertinentes, ces communautés ont donc le droit d’obtenir des écoles homogènes.

                    Pour les communautés de Victoria Nord, de Whistler, de Chilliwack et de Pemberton, la juge de première instance a retenu une base de comparaison locale alors que la comparaison devait prendre en considération des écoles situées partout en province. En appliquant la démarche comparative appropriée, le nombre d’élèves qui vont se prévaloir en définitive du service — 98 pour Victoria Nord, 85 pour Whistler, 60 pour Chilliwack et 55 pour Pemberton — doit être comparé au nombre des élèves fréquentant les écoles de petite taille situées partout en province qui ont été retenues par la juge de première instance et pour lesquelles le dossier ne contient aucune preuve permettant de repousser la présomption qu’il est approprié de créer une école de taille comparable pour la minorité. Les effectifs dans ces écoles de la majorité varient entre 66 et 73 élèves. Les nombres pertinents pour Victoria Nord, Whistler et Chilliwack sont comparables à ceux des élèves fréquentant ces écoles majoritaires de comparaison. Ces communautés ont donc le droit d’obtenir des écoles homogènes. En ce qui a trait à Pemberton, le nombre d’élèves concernées y est difficilement comparable au nombre d’élèves des écoles de la majorité qui sont situées ailleurs dans la province et qui ont été retenues par la juge de première instance. Considérant que la preuve disponible est limitée et que des observations supplémentaires pourraient être nécessaires, la question du niveau de services auquel donne droit ce nombre d’élèves doit donc être renvoyée au tribunal de première instance pour réexamen.

                    Le critère utilisé pour évaluer la qualité de l’expérience éducative offerte aux minorités linguistiques officielles ne varie pas selon le nombre d’élèves de la minorité. L’article 23 confère aux minorités linguistiques officielles le droit à une instruction de qualité équivalente à celle de la majorité. Ainsi, les enfants des titulaires de droits reconnus à l’art. 23 doivent bénéficier d’une expérience éducative réellement équivalente à celle de la majorité peu importe la taille de l’école ou du programme en question. L’essentiel de la démarche établie dans l’arrêt Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139, qui permet d’examiner de façon holistique la qualité de l’expérience éducative offerte à la minorité linguistique officielle, ne nécessite aucune adaptation dans le cas de petites écoles de la minorité linguistique officielle, à l’exception du fait que le parent raisonnable doit tenir compte des particularités inhérentes à la fréquentation d’une petite école. En conséquence, dans le contexte des écoles de la minorité dont la taille n’est pas comparable aux écoles avoisinantes de la majorité, il faut se demander si des parents raisonnables, conscients des particularités inhérentes d’une petite école, seraient dissuadés d’envoyer leurs enfants dans une école de la minorité linguistique officielle parce que l’expérience éducative qui y est offerte est véritablement inférieure à celle des écoles de la majorité linguistique où ils peuvent les inscrire. Même lorsque le nombre d’élèves se situe à la limite inférieure de l’échelle variable, donnant droit à l’instruction uniquement, les considérations énumérées dans l’arrêt Rose‑des‑vents doivent être prises en compte pour apprécier la qualité de l’expérience éducative d’un programme d’instruction; le droit à l’instruction ne peut être totalement dissocié de l’expérience éducative globale. Dans le cas d’une école hétérogène ou d’un programme d’instruction, l’analyse basée sur le critère de l’équivalence réelle permet de déterminer si l’instruction que contrôle la minorité et les installations auxquelles celle‑ci a accès sont de qualité suffisante.

                    À la lumière de ces indications, l’approche adoptée par les juridictions inférieures en l’espèce lorsque le nombre d’élèves n’était pas comparable à celui de la majorité doit être écartée car cette approche se fondait sur un critère dit de proportionnalité plutôt que sur celui de l’équivalence réelle. Les conclusions de la juge de première instance sont donc modifiées pour tenir compte de la conclusion que l’ensemble des ayants droit dont les enfants fréquentent les écoles ou suivent les programmes du CSF ont droit à une expérience éducative réellement équivalente à celle des écoles avoisinantes de la majorité.

                    Pour les écoles situées dans les communautés de Nelson, de Chilliwack et de Mission, la qualité de l’expérience éducative offerte doit être évaluée du point de vue du parent raisonnable, conscient des particularités inhérentes d’une petite école. En appliquant le critère de l’équivalence réelle et la démarche appropriée pour l’école du CSF située à Nelson, il y a lieu de souscrire à la conclusion de la juge de première instance selon laquelle l’expérience éducative dont jouissent les élèves de la minorité est équivalente à celle offerte aux élèves de la majorité. Pour l’école du CSF à Chilliwack, la mise en balance des avantages et des inconvénients démontre que l’expérience éducative qui y est offerte est d’une qualité véritablement inférieure à celles des écoles de la majorité. Ainsi, à Chilliwack, les enfants des ayants droit ne reçoivent pas la qualité d’expérience éducative qui leur est garantie par l’art. 23 de la Charte. Pour l’école du CSF à Mission, la situation est préoccupante, mais la preuve soumise est insuffisante pour effectuer l’examen holistique que commande le critère du parent raisonnable et conscient des particularités inhérentes d’une petite école. Il est donc nécessaire de renvoyer la question de la qualité de l’expérience éducative et de l’impact de l’indice d’état des installations sur cette situation au tribunal de première instance.

                    L’exigence de la province qui oblige le CSF à prioriser les projets d’immobilisation qu’il soumet même lorsque ceux‑ci sont une solution à des violations de l’art. 23 ne porte pas atteinte au droit de gestion garanti par l’art. 23 de la Charte. Pour ce qui est de déterminer le délai dont dispose la province pour réparer les violations de l’art. 23, chaque réparation est un cas d’espèce, mais la réparation doit néanmoins être apportée dans un délai utile.

                    Lorsqu’une violation de l’art. 23 est établie, les tribunaux doivent suivre la démarche qui a été établie dans l’arrêt R. c. Oakes, 1986 CanLII 46 (CSC), [1986] 1 R.C.S. 103, en appliquant une norme particulièrement sévère en matière de justification. Cette norme des plus sévères s’impose pour trois raisons. Premièrement, en adoptant l’art. 23, les rédacteurs de la Charte ont imposé des obligations positives aux gouvernements provinciaux et territoriaux qui doivent être satisfaites en temps utile pour prévenir les risques d’assimilation et de perte des droits. Deuxièmement, l’art. 23 n’est pas visé par la clause de dérogation prévue à l’art. 33 de la Charte, ce qui témoigne de l’importance accordée à ce droit et de l’intention des constituants d’encadrer de façon stricte les dérogations à celui‑ci. Troisièmement, l’art. 23 comporte une limite interne, la justification par le nombre, qui exige l’existence d’un nombre suffisant d’élèves, pour justifier l’exercice du droit qu’il accorde. En adoptant cette limite, les constituants ont voulu tenir compte de considérations d’ordre pratique — notamment des coûts et des besoins pédagogiques — liées au nombre d’élèves qui peuvent bénéficier du droit reconnu. Lorsque l’argument invoqué par les gouvernements pour justifier une violation de l’art. 23 est d’ordre financier, l’analyse fondée sur l’article premier fait alors double emploi à certains égards avec l’analyse de la justification par le nombre qui a déjà été réalisée. Pour qu’une violation de l’art. 23 puisse être justifiée au regard de l’article premier, la justification ne doit donc pas s’appuyer sur des considérations qui ont déjà été prises en compte à l’étape de la justification par le nombre.

                    En ce qui concerne la deuxième étape de la démarche établie dans l’arrêt Oakes — la proportionnalité entre les effets de la mesure restreignant le droit et l’objectif désigné comme important —, il faut tenir pleinement compte de l’assimilation en tant qu’effet préjudiciable lorsqu’il est porté atteinte au droit reconnu par l’art. 23. L’article 23 vise non seulement à assurer la pérennité des communautés linguistiques au pays, mais également à permettre à ces communautés de s’épanouir présentement dans leur propre langue et leur propre culture. En ce sens, même si la preuve soumise démontre que l’existence de l’art. 23 n’a pas été en mesure de contrer ou de freiner le phénomène de l’assimilation, il n’en reste pas moins que les citoyens de langue officielle minoritaire sont toujours en droit de s’épanouir dans leur langue au quotidien. Ensuite, les tribunaux doivent garder à l’esprit que l’art. 23 a une dimension individuelle et que les écoles de la minorité ont un impact certain sur le risque d’assimilation des francophones qui les fréquentent. Finalement, les économies budgétaires liées à une violation de l’art. 23 ne peuvent pas être considérées comme un facteur pertinent à l’étape de la mise en balance des effets bénéfiques et des effets préjudiciables de la mesure attentatoire.

                    En l’espèce, les juridictions inférieures ont commis une erreur en statuant que l’affectation juste et rationnelle de fonds publics limités constitue un objectif urgent et réel permettant de justifier des violations de l’art. 23 au sens de l’arrêt Oakes. L’affectation juste et rationnelle de fonds publics limités constitue le travail quotidien d’un gouvernement. La mission de l’État consiste à gérer des ressources budgétaires limitées pour répondre à des besoins qui eux sont tout sauf limités. Il n’y a donc pas ici d’objectif urgent et réel qui permet de justifier une violation des droits et libertés. En conséquence, la justification des violations échoue dès la première étape de l’analyse. En l’absence d’un objectif valable, la province ne peut justifier les violations de l’art. 23.

                    Par conséquent, la violation de l’art. 23 à laquelle la juge de première instance a conclu par rapport au 1,1 million de dollars dont le CSF a été privé parce qu’il n’a pas eu accès au facteur rural de la subvention annuelle aux installations n’est pas justifiée et le CSF a droit à cette somme en dommages‑intérêts.

                    L’immunité restreinte dont bénéficie l’État en matière de dommages‑intérêts ne s’applique pas aux décisions prises en vertu de politiques gouvernementales qui sont déclarées contraires à l’art. 23. Alors que l’État peut être condamné à verser des dommages‑intérêts lorsque ceux‑ci constituent une réparation convenable et juste eu égard aux circonstances, il peut cependant invoquer des considérations liées à l’efficacité gouvernementale pour éviter une telle condamnation, notamment lorsqu’une loi est déclarée invalide postérieurement à l’acte à l’origine de la violation. L’État ne jouit toutefois pas d’une immunité à l’égard des politiques gouvernementales qui portent atteinte aux droits fondamentaux. La possibilité que soient accordés des dommages‑intérêts à l’égard de politiques gouvernementales attentatoires dans un tel contexte ne risque pas de paralyser l’action gouvernementale et de nuire ainsi à son efficacité; au contraire, la possibilité que l’État soit condamné à verser des dommages‑intérêts permet de faire en sorte que l’action gouvernementale demeure respectueuse des droits fondamentaux. Alors qu’il est justifié d’accorder à l’État une immunité à l’égard d’un instrument bien défini comme une loi, il n’en est pas ainsi pour des instruments indéfinis et aux contours incertains comme les politiques gouvernementales.

                    En l’espèce, comme le gel du financement du transport scolaire est une politique gouvernementale, l’ordonnance de la juge de première instance accordant des dommages‑intérêts pour le financement inadéquat du transport scolaire est rétablie.

The Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique (“CSF”) is the sole French‑language school board in British Columbia. Its territory covers the entire province, and it has 37 schools. In June 2010, the CSF, the Fédération des parents francophones de Colombie‑Britannique and three parents who are rights holders under s. 23 of the Charter (“linguistic minority representatives”) filed a notice of civil claim against the province, submitting that several aspects of the funding of the education system penalized the official language minority and infringed its rights under s. 23 of the Charter. The alleged infringements can be divided into two categories: the first involved systemic claims (among other things, the fact that the CSF had not received an annual grant for building maintenance, the formula used to set priorities for capital projects, a lack of funding for school transportation and a lack of space for cultural activities), and the second involved claims for the purpose of obtaining new schools or improvements to existing schools in 17 communities.

                    The trial judge set out an approach to be taken in order to situate the number of students in a given community on the sliding scale, which serves to determine the level of services to which an official language minority is entitled and is used to decide whether the minority is entitled to a homogeneous school, to educational facilities shared with the majority or to another appropriate solution. Applying her analytical framework, the trial judge issued declarations concerning the right to educational facilities in several communities. She then outlined the test that is to be applied in determining the quality of the educational experience that must be provided to official language minorities. She concluded with respect to several communities that the children of rights holders are entitled to facilities that provide them with an educational experience that is substantively equivalent to the experience of the majority, but she found with respect to other communities that the numbers of children of rights holders warranted not a substantively equivalent educational experience, but one that is proportionately equivalent to the educational experience provided to the majority. Discussing the principles of interpretation that must inform the analysis of infringements of s. 23 under s. 1 of the Charter, the trial judge then concluded that several infringements of the rights holders’ language rights were justified under s. 1. Finally, she concluded that awarding damages would not be appropriate for most of the claims of the linguistic minority representatives, but she found that the freeze on funding for school transportation at a time when the number of students of the linguistic minority was rising constituted an infringement of s. 23, and she awarded $6 million in damages to the CSF. On the other hand, the trial judge declined to award damages to the CSF in compensation for its having been denied the Annual Facilities Grant Rural Factor.

                    The linguistic minority representatives appealed the trial judge’s judgment, arguing that she had made several errors of law in analyzing the alleged infringements of s. 23 of the Charter, including in the approach she had taken in order to situate a given number of students on the sliding scale and in the test she had applied in order to assess the quality of the educational experience provided to official language minorities; in reviewing the justification of the infringements under s. 1; and in granting the remedies being sought. The Court of Appeal dismissed the appeal but allowed the province’s cross appeal and set aside the award of damages for inadequate funding of school transportation.

                    Held (Brown and Rowe JJ. dissenting in part): The appeal should be allowed in part.

                    Per Wagner C.J. and Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Martin and Kasirer JJ.: The courts below adopted an inordinately narrow interpretation of s. 23 of the Charter and its role in the Canadian constitutional order. Section 23 has a remedial purpose related to promoting the development of official language minority communities and changing the status quo. In accordance with an interpretation of that section that takes its remedial purpose fully into account, and in light of the trial judge’s findings of fact, the appeal should be allowed in part.

                    In Mahe v. Alberta, 1990 CanLII 133 (SCC), [1990] 1 S.C.R. 342, the Court explained that situating a given number of students on the sliding scale requires that the analysis focus on (1) the services appropriate, in pedagogical terms, for the number of students involved; and (2) the cost of the contemplated services. However, the Court did not provide an exhaustive definition of these two factors. The approach to be taken in order to situate a given number of students on the sliding scale must therefore be clarified.

                    The analysis of the first factor, pedagogical needs, is concerned with whether, in light of the number of students at issue, the level of services proposed by the minority will make it possible to meet all curriculum requirements, that is, those related to the knowledge and skills the students must acquire while in school. The second factor in the analysis, cost, is less important than the first. It comprises the cost of building a new school or launching a program, and the associated operating costs. As a general rule, pedagogical considerations and cost considerations are interlinked and can be assessed simultaneously.

                    The approach to be taken in order to situate a given number of students on the sliding scale is based on the premise that a homogeneous school, that is, a separate facility under the control of the official language minority, is warranted where such a school is available to a comparable number of majority language students. The first step is to determine how many students will eventually avail themselves of the contemplated service on the basis of long‑term projections. That number lies between the known demand and the total number of children of s. 23 rights holders. The burden of proof is on the claimants from the official language minority.

                    At the second step, the court must take a comparative approach in order to determine whether the school contemplated by the minority is appropriate from the standpoint of pedagogy and cost. The approach is intended for the determination of whether the number of students in question from the official language minority is comparable to the numbers of students in the majority language schools. The burden is on the claimants from the official language minority to identify comparator schools. It is necessary to be flexible in determining what constitutes a comparable number. Comparable does not mean identical. If the court finds that the number of minority language students is comparable to the numbers of students in local majority language schools, there is no doubt that the number of minority language students falls at the high end of the sliding scale and that the minority is entitled to a homogeneous school. In other cases, a province-wide comparative exercise is required to ensure fair treatment across the province.

                    The existence of majority language schools that serve a given number of students, regardless of where they are located in the province, supports a presumption that the province considers maintaining those schools to be appropriate from the standpoint of pedagogy and cost, and thus that it is appropriate to create a comparably sized homogeneous school for the minority. The province can rebut this presumption by showing on a balance of probabilities either that the majority language schools used as comparators are not appropriate for that purpose or that the school proposed by the minority is not appropriate from the standpoint of pedagogy or cost.

                    At the third step, the level of services to be provided to the official language minority must be determined. If the court has found at the second step that the number of students is comparable and that the presumption has not been rebutted, that number is at the high end of the sliding scale and the minority is therefore entitled to have its children receive instruction in a homogeneous school. If the result of the province‑wide comparison is that there is no comparable number, the number of minority language students falls below the high end of the sliding scale, that is, at the low end or in the middle. A minority at the lower levels of the scale can qualify for a range of services varying from a few hours of classes in its language to the use and control of premises in a school shared with the majority. In such a situation, the court must show deference to the level of services proposed by the minority language school board in determining whether that level of services is appropriate from the standpoint of pedagogy and cost.

                    When this approach is applied in this case to the claims of the linguistic minority representatives for new schools or for the expansion of existing schools, they are entitled to eight homogeneous schools that were denied by the courts below. The schools in question are warranted by the numbers of minority language students in the communities in question. The trial judge found that the number of minority language students in the communities of Abbotsford (elementary component for children of rights holders in the community of Abbotsford and secondary component for children of rights holders in the communities of the Central Fraser Valley), Burnaby, Northeast Vancouver, East Victoria and West Victoria will in the long term warrant the creation of homogeneous schools. Given that the long‑term projections are the relevant numbers, these communities are therefore entitled to homogeneous schools.

                    For the communities of North Victoria, Whistler, Chilliwack and Pemberton, the trial judge decided on a local basis for comparison even though the comparison must take schools located across the province into account. The appropriate comparative approach requires that the number of students who will eventually avail themselves of the service — 98 for North Victoria, 85 for Whistler, 60 for Chilliwack and 55 for Pemberton — be compared with the numbers of students attending the small schools located across the province that were retained by the trial judge and for which there is no evidence in the record capable of rebutting the presumption that it is appropriate to create a school of comparable size for the minority. Enrolment in these majority language schools ranges from 66 to 73 students. The relevant numbers for North Victoria, Whistler and Chilliwack are comparable to the numbers of students attending these comparator majority language schools. These communities are therefore entitled to homogeneous schools. As for Pemberton, it is difficult to compare the number of students in question there with the numbers of students at the majority language schools located elsewhere in the province that were retained by the trial judge. Given that the available evidence is limited and that additional submissions might be necessary, the question of the level of services warranted by this number of students should therefore be remanded to the court of original jurisdiction for reconsideration.

                    The test used to assess the quality of the educational experience provided to official language minorities does not vary with the number of minority language students. Section 23 gives an official language minority the right to instruction that is equivalent in quality to the instruction provided to the majority. Children of s. 23 rights holders must therefore receive an educational experience that is substantively equivalent to the experience provided to the majority, regardless of the size of the school or program in question. The essentials of the approach from Association des parents de l’école Rose‑des‑vents v. British Columbia (Education), 2015 SCC 21, [2015] 2 S.C.R. 139, which allows for a holistic assessment of the quality of the educational experience provided to the official language minority, do not need to be adapted in a situation in which the schools of the official language minority are small, aside from the fact that a reasonable parent must take into account the inherent characteristics of attendance at a small school. Accordingly, where a minority language school is not comparable in size to nearby majority language schools, what must be considered is whether reasonable parents who are aware of the inherent characteristics of small schools would be deterred from sending their children to a school of the official language minority because the educational experience there is meaningfully inferior to the experience at available majority language schools. Even where the number of students falls at the low end of the sliding scale, such that there is a right to instruction alone, the factors listed in Rose‑des‑vents must be taken into account in assessing the quality of the educational experience from a program of instruction; the right to instruction cannot be entirely severed from the overall educational experience. In the case of a heterogeneous school or a program of instruction, the analysis based on the substantive equivalence test serves to determine whether the instruction over which the minority has control and the facilities to which it has access are of sufficient quality.

                    In light of these comments, the approach adopted by the courts below in this case where the number of students was not comparable to the numbers of majority language students must be rejected, because that approach was based on what was called a proportionality test rather than on that of substantive equivalence. The trial judge’s conclusions are therefore varied to reflect the conclusion that all rights holders whose children attend CSF schools or participate in its programs are entitled to an educational experience that is substantively equivalent to the experience at nearby majority language schools.

                    For the schools in the communities of Nelson, Chilliwack and Mission, the quality of the educational experience must be assessed from the perspective of a reasonable parent who is aware of the inherent characteristics of a small school. When the substantive equivalence test and the proper approach are applied for the CSF school in Nelson, the trial judge’s finding that the educational experience of the minority language students is equivalent to the experience provided to the majority language students should be accepted. As for the CSF school in Chilliwack, a balancing of the advantages and disadvantages shows that the quality of the educational experience provided there is meaningfully inferior to that of the experience at the majority’s schools. This means that the children of rights holders in Chilliwack do not receive an educational experience of the quality guaranteed to them by s. 23 of the Charter. In the case of the CSF school in Mission, the situation is concerning, but the evidence that was adduced is insufficient for the purpose of making the holistic assessment required by the test of a reasonable parent who is aware of the inherent characteristics of a small school. The question of the quality of the educational experience and the impact of the Facility Condition Driver on this situation must therefore be remanded to the court of original jurisdiction.

                    The fact that the province compels the CSF to prioritize the capital projects the latter submits, even in response to infringements of s. 23, does not infringe the right of management guaranteed by s. 23 of the Charter. How much time the province has to remedy the infringements of s. 23 will have to be addressed on a case‑by‑case basis, but the infringements must nonetheless be remedied in a timely fashion.

                    Where an infringement of s. 23 is established, a court must take the approach established in R. v. Oakes, 1986 CanLII 46 (SCC), [1986] 1 S.C.R. 103, while applying a particularly stringent justification standard. This very stringent standard is appropriate for three reasons. First, the framers of the Charter imposed positive obligations on the provincial and territorial governments in s. 23, and these obligations must be fulfilled in a timely fashion in order to avoid the likelihood of assimilation and of a loss of rights. Second, s. 23 is not subject to the notwithstanding clause in s. 33 of the Charter, which reflects the importance attached to this right and the intention of the framers that intrusions on it be strictly circumscribed. Third, s. 23 has an internal limit, the numbers warrant requirement, according to which the exercise of the right for which the section provides will be warranted if there are a sufficient number of students. In adopting this limit, the framers sought to take account of practical considerations, including cost and pedagogical needs, related to the number of students who might benefit from the right in question. Where the government concerned advances a financial argument to justify an infringement of s. 23, the s. 1 analysis will then in some respects duplicate the numbers warrant analysis that has already been completed. For an infringement of s. 23 to be justified under s. 1, it must not therefore be supported by considerations that have already been taken into account at the numbers warrant stage.

                    At the second stage of the approach established in Oakes — proportionality between the effects of the measure that is responsible for limiting the right and the objective that has been identified as important —, it is necessary to take assimilation fully into account as a deleterious effect when the right under s. 23 is infringed. The purpose of s. 23 is not only to ensure the sustainability of the country’s linguistic communities, but also to make it possible for those communities to develop in their own language and culture in the present. In this sense, even though the evidence shows that s. 23 has not been able to counter or slow the process of assimilation, the fact remains that citizens from official language minority communities still have a right to achieve fulfillment in their own language in everyday life. In addition, a court must bear in mind that s. 23 has an individual dimension and that minority language schools have a definite impact on the likelihood of assimilation of French speakers who attend them. Finally, cost savings linked to an infringement of s. 23 cannot be considered a relevant factor in the balancing of the salutary and deleterious effects of the infringing measure.

                    In the case at bar, the courts below erred in ruling that the fair and rational allocation of limited public funds is a pressing and substantial objective that can justify infringements of s. 23 in accordance with the Oakes test. The fair and rational allocation of limited public funds represents the daily business of government. The mission of a government is to manage a limited budget in order to address needs that are, for their part, unlimited. There is accordingly no pressing and substantial objective here that can justify an infringement of rights and freedoms in this case. The justification for the infringements therefore fails at the first stage of the analysis. Without a valid objective, the province cannot justify the infringements of s. 23.

                    As a result, the infringement of s. 23 found by the trial judge on the basis that the CSF had been denied $1.1 million by not having benefited from the Annual Facilities Grant Rural Factor is not justified, and the CSF is entitled to damages in that amount.

                    The limited government immunity from damages awards does not apply to decisions made in accordance with government policies that are found to be contrary to s. 23. Although damages can be awarded against a government where they are an appropriate and just remedy in the circumstances, it may avoid such an award by raising concerns for effective governance, including where a law has been declared to be invalid after the act that caused the infringement. However, the government does not have immunity in relation to government policies that infringe fundamental rights. The possibility of damages being awarded in respect of Charter‑infringing government policies in this context is unlikely to have a chilling effect on government actions and thereby undermine their effectiveness; on the contrary, it helps ensure that government actions are respectful of fundamental rights. While it is appropriate to give the government immunity in respect of a well‑defined instrument such as a law, the same is not true in respect of undefined instruments with unclear limits, such as government policies.

                    In the case at bar, because the freeze on school transportation funding was a government policy, the trial judge’s order awarding damages for the inadequate funding of school transportation should be restored.

I.  Introduction

[1]  Il s’agit ici d’une demande de contrôle judiciaire du rejet d’un grief logé à l’encontre de l’Agence du revenu du Canada [ARC], par le demandeur, aux termes de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, LC 2003, c 22, art 2 [Loi]. Suivant ce grief, l’ARC aurait fait défaut d’offrir au demandeur une nomination permanente à un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, malgré une promesse qui lui aurait été faite en ce sens.

[2]  Pour les motifs qui suivent, ladite demande est rejetée.

II.  Contexte

[3]  Le demandeur, qui se représente lui-même, est fonctionnaire de carrière. Il compte, à divers titres, dont celui de vérificateur d’impôts, près de 30 ans de service au sein de l’effectif de l’ARC. À partir de novembre 2013, il occupe, de façon intérimaire, un poste de chef d’équipe [Poste intérimaire] auprès de la Division de la vérification, secteur de la petite et moyenne entreprise, au bureau des services fiscaux de l’ARC à Montréal [Division de la vérification]. Ce poste est de niveau MG‑05 et les exigences linguistiques du poste sont « français essentiel ».

[4]  L’intérim prend fin en mars 2017, pour des raisons budgétaires selon ce que se fait alors dire le demandeur. Le poste que le demandeur occupait à titre intérimaire, est, pour sa part, aboli quelques mois plus tard pour des considérations opérationnelles. Le demandeur en conteste l’abolition, mais son grief est rejeté. Son rendement dans ce poste, du moins pour la période s’étendant du 1^er avril 2016 au 31 mars 2017, répond à toutes les attentes et les dépasse à l’occasion. Le demandeur dit aussi n’avoir rencontré aucun problème de nature linguistique durant son intérim.

[5]  Entre temps, le demandeur se qualifie pour une nomination permanente à un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, aux termes d’un processus de dotation lancé à l’été 2016. Son nom est alors placé dans un répertoire (ou bassin) de candidats qualifiés [Répertoire], lequel sera disponible aux gestionnaires de l’ARC de la région visée, à des fins de dotation, du 1^er novembre 2016 au 31 janvier 2019. Toutefois, le 27 octobre 2017, le demandeur est avisé, à la suite d’une évaluation de ses compétences langagières dans sa langue seconde, l’anglais, effectuée à l’été 2017, qu’il n’a pas atteint le niveau requis sur le plan de la compétence orale et que, par conséquent, sa candidature ne pourra être considérée pour des postes bilingues de chef d’équipe, et ce, tant et aussi longtemps qu’il n’aura pas atteint ce niveau.

[6]  À l’échéance du Répertoire, le 31 janvier 2019, aucune nomination dans un poste permanent de chef d’équipe, niveau MG-05, n’est proposée au demandeur, alors que plusieurs nominations de candidats provenant du Répertoire ont été faites. Ces nominations le sont toutes pour des postes désignés « bilingue impératif », un profil linguistique que le demandeur ne rencontre pas.

[7]  Le 18 février 2019, le demandeur dépose le grief à l’origine des présentes procédures. Le grief est libellé ainsi :

Je conteste la décision de l’employeur de ne pas respecter son contrat, son engagement à mon endroit, à savoir refuser de m’offrir une nomination MG-05 permanente. J’étais un candidat qualifié avant que le répertoire ne vienne à échéance le 31 janvier 2019.

(Dossier de la défenderesse, onglet 29, p. 83)

[8]  Ce « contrat » ou cet « engagement » découle, selon le demandeur, d’un échange de courriels, à l’automne 2015, alors qu’il occupe le Poste intérimaire, entre lui et la directrice adjointe de la Division de la vérification de l’époque, Mme Guylaine Gaudreault, échange au terme duquel celle-ci fait état de son « engagement envers [le demandeur] pour un poste unilingue MG-05 si l’opportunité se présente pour une nomination permanente » (Dossier du demandeur, p. 19).

[9]  Sur le plan des mesures correctives recherchées, le demandeur, aux termes du grief, « demande à être nommé MG-05 permanent et de toucher rétroactivement le salaire relatif à ce poste jusqu’à la date (2017) de la première nomination intérimaire MG-05, au secteur des PME de la division de la vérification, d’un candidat non inclus dans le répertoire de candidats qualifiés » (Dossier de la défenderesse, onglet 29, p. 83).

[10]  La procédure de grief que le demandeur entame comporte quatre paliers. Je note qu’à toutes les étapes de cette procédure, il indique vouloir qu’on statue sur son grief sans audition.

[11]  Le demandeur ne reçoit pas de décision au premier palier, puisque le fonctionnaire désigné pour entendre le grief à ce stade de la procédure est absent pour une période qui excède le délai prévu afin de statuer sur ledit grief. Il décide donc de transférer son grief au second palier. Il le fait le 19 mars 2019. Le lendemain, il y joint des représentations écrites.

[12]  S’y disant « déçu » de ne pas avoir reçu de décision au premier palier, le demandeur ajoute que l’Avis de possibilité d’emploi ayant mené à la création du Répertoire énonce que les postes permanents de chef d’équipe, niveau MG-05 à pourvoir pourront être de profils linguistiques divers. Cela rendait donc possible, selon lui, la dotation de postes de chef d’équipe « unilingue français », compte tenu de la composition de l’effectif à la Division de la vérification et de l’expérience probante liée à l’existence du Poste intérimaire qu’il a occupé pendant près de quatre ans sans rencontrer de problèmes de nature linguistique. Il en conclut que les prétentions voulant que les candidats aux postes à combler à partir du Répertoire doivent obligatoirement être bilingues pour occuper un tel poste « sont fausses » (Dossier de la défenderesse, onglet 25, p. 75-76). Le demandeur y soutient enfin que son grief est recevable en vertu de la convention collective qui le lie à l’ARC [Convention collective], étant donné qu’aucun autre recours ne lui est accessible afin de faire valoir ses récriminations. Ce dernier point sera concédé par l’ARC.

[13]  Le 18 avril 2019, le demandeur n’a toujours pas reçu de réponse à son grief et le transfère donc au troisième palier de la procédure. Dans son courriel de transmission, le demandeur joint les représentations qu’il a faites au second palier et corrige certains faits en lien avec le contenu d’un courriel de « février dernier » ayant pour objet des « [p]laintes de harcèlement » (Dossier de la défenderesse, onglet 9, p. 30-31). Quelques jours plus tard, soit le 23 avril, il reçoit finalement une réponse du décideur au deuxième palier : son grief est rejeté.

[14]  Le grief subit le même sort au troisième palier. Insatisfait, le demandeur transfère son grief au palier final. Il offre alors des précisions sur certaines de ses allégations. Notamment, il précise qu’il est de pratique courante, à la Division de la vérification, d’affecter des candidats à un poste, dont celui de chef d’équipe, niveau MG-05, sans que ceux-ci ne répondent aux exigences linguistiques du poste. On y fait preuve, ajoute-t-il, d’une « grande souplesse relativement aux règles applicables » (Dossier de la défenderesse, onglet 8, p. 27-28).

[15]  Il précise également que la pénurie et le manque d’expérience des chefs d’équipe, niveau MG-05, constituent une « grande source de préoccupation » selon un « gestionnaire siégeant à l’équipe de gestion élargie de la région du Québec ». Il s’explique mal, dans ce contexte, que des candidats comptant moins d’expérience lui aient été préférés pour des nominations récentes effectuées au sein de la Division de la vérification (Dossier de la défenderesse, onglet 8, p. 28).

[16]  Le 24 juin 2019, le grief du demandeur est rejeté au palier final par le sous-commissaire de la Direction générale des ressources humaines de l’ARC, M. Dan Couture. Le sous‑commissaire Couture se dit d’abord d’avis que l’ARC n’a contrevenu à aucun contrat ou engagement à l’égard du demandeur relativement à une possible nomination dans un poste de chef d’équipe, niveau MG-05. Référant plus spécifiquement à l’engagement pris par Mme Gaudreault, M. Couture note que celui-ci visait un poste de chef d’équipe au profil linguistique « français essentiel », si l’occasion devait se présenter. Or, précise-t-il, cette occasion ne s’est jamais présentée, pas plus que le Répertoire n’a servi à doter un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, avec un tel profil linguistique (Dossier de la défenderesse, onglet 4, p. 12).

[17]  M. Couture note également que toutes les nominations permanentes effectuées à partir du Répertoire l’ont été pour des postes au profil linguistique « bilingue impératif ». Il en conclut que comme le demandeur ne répondait pas aux exigences de ce profil linguistique, le fait qu’il n’ait reçu aucune offre de nomination, même si son nom apparaissait au Répertoire, ne contrevenait pas aux politiques de l’ARC applicables en matière de dotation. Il conclut du même souffle que les nominations effectuées à partir du Répertoire l’ont été conformément aux besoins des secteurs où elles ont été faites (Dossier de la défenderesse, onglet 4, p. 12).

[18]  Le demandeur adresse une série de reproches à la décision du sous-commissaire Couture, reproches que l’on peut regrouper en quatre catégories. La première a trait aux délais impartis au traitement de son grief. Ces délais, prévus au Règlement sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, DORS/2005-79 [Règlement] et à la Convention collective, auraient, selon le demandeur, été excédés, ce qui aurait entravé son droit à l’équité procédurale.

[19]  La seconde catégorie de reproches concerne l’inexactitude de certains faits, tirés des « précis » préparés aux fins des décisions prises aux différents paliers de la procédure de grief. Notamment, le demandeur estime qu’il était inexact d’y indiquer qu’aucune nomination intérimaire n’avait été offerte sans que le candidat choisi ne réponde aux exigences linguistiques ou encore qu’il était faux de dire qu’un candidat ne satisfaisant pas à une exigence de dotation ne pouvait continuer dans le processus de dotation.

[20]  La troisième catégorie de reproches porte sur la conclusion du sous-commissaire Couture relative à l’engagement pris par Mme Gaudreault, que le demandeur juge déraisonnable et même de mauvaise foi. Finalement, le demandeur reproche au sous-commissaire Couture de ne pas avoir suffisamment motivé sa décision relativement :

a.  au fait qu’il n’y a pas eu d’opportunité pour une nomination unilingue francophone ;

b.  aux exigences et besoins opérationnels identifiés ;

c.  au contexte et besoin linguistique différents depuis la création du répertoire MG-05 ;

d.  aux besoins en matière de dotation pour des nominations permanentes pour des postes bilingues impératifs ; et

e.  aux besoins des secteurs où les nominations ont eu lieu.

(Mémoire du demandeur au para 40)

III.  Questions en litige et norme de contrôle

[21]  À mon avis, la présente affaire soulève les deux questions suivantes :

1. L’ARC a-t-elle manqué aux règles de l’équité procédurale dans le traitement du grief du demandeur ?
2. Le sous-commissaire Couture, en rejetant le grief du demandeur, a-t-il commis une erreur justifiant l’intervention de la Cour aux termes du paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 ?

[22]  Il est bien établi – et les parties ne soutiennent pas le contraire – que le contrôle judiciaire des questions d’équité procédurale doit se faire selon la norme de la décision correcte (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43). Dans un tel cas, il convient de se demander si la procédure suivie était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 au para 54).

[23]  Quant à la seconde question en litige, il n’est pas contesté non plus que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Au moment où les parties ont produit leur mémoire respectif au dossier de la Cour, cela ne faisait aucun doute (Cox c Canada (Procureur général), 2008 CF 596 au para 11; Hagel c Canada (Procureur général), 2009 CF 329 au para 27; Green c Canada (Affaires autochtones et Développement du Nord), 2017 CF 1123 au para 16; Blois c Canada (Procureur général), 2018 CF 354 au para 30).

[24]  Depuis, la Cour suprême du Canada a rendu son jugement dans l’affaire Canada (Citoyenneté et Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], une affaire qui s’est présentée à elle comme une « occasion de se pencher de nouveau sur sa façon d’aborder le contrôle judiciaire des décisions administratives » (Vavilov au para 1).

[25]  Or, à mon avis, cet arrêt ne vient rien changer quant à la norme de contrôle applicable à l’examen de la seconde question en litige, qui est présumée être celle de la décision raisonnable (Vavilov aux para 10 et 25). Il me suffira d’ajouter, pour les fins du présent dossier, que, comme l’a rappelé la Cour suprême du Canada, « [u]ne cour de justice qui applique la norme de contrôle de la décision raisonnable ne se demande donc pas quelle décision elle aurait rendue à la place du décideur administratif, ne tente pas de prendre en compte l’« éventail » des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur, ne se livre pas à une analyse de novo, et ne cherche pas à déterminer la solution « correcte » au problème ». Elle n'est appelée « qu’à décider du caractère raisonnable de la décision rendue par le décideur administratif — ce qui inclut à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu » (Vavilov au para 83).

[26]  Dans le contexte de litiges issus de la Loi plus particulièrement, cela signifie que la Cour doit faire preuve de retenue à l’égard des décisions de ceux qui y sont investis d’un pouvoir décisionnel. Cela implique qu’il ne m’incombe pas, en l’espèce, de rendre la décision que le sous-commissaire Couture aurait dû rendre ou encore d’évaluer la décision qu’il a rendue par rapport à celle que j’aurais peut-être rendue si j’avais été à sa place (Teti c Canada (Procureur général), 2016 CAF 82 au para 5).

[27]  Il m’apparait aussi important de rappeler, avant d’entreprendre mon analyse, qu’il m’est permis, afin de juger de la raisonnabilité de la décision du sous-commissaire Couture, de considérer non seulement les motifs qu’il a livrés au soutien de sa décision, mais également les motifs exposés aux deux paliers précédents de même que les précis préparés en marge de chacun des paliers décisionnels de la procédure de grief, quoique la décision qui importe soit celle au palier final (Wanis c Agence canadienne d'inspection des aliments, 2013 CF 963 au para 21; Tacicek c Canada (Agence des services frontaliers), 2014 CF 281 au para 44; Wilkinson c Canada (Procureur général), 2016 CF 1062 au para 15; Tibilla c Canada (Procureur général), 2011 CF 163 au para 34 [Tibilla]).

IV.  Analyse

A.  Il n’y a pas eu de manquement aux règles de l’équité procédurale

[28]  Je rappelle que l’argument du demandeur à cet égard tient principalement au fait que les délais prévus au Règlement et à la Convention collective pour le traitement de son grief n’ont pas été respectés. En particulier, il soutient que le délai de 20 jours prescrit par le Règlement et la Convention collective pour répondre à un grief, du moins pour les trois premiers paliers de la procédure, a été excédé puisqu’il aura fallu 44 jours, précise-t-il, pour qu’il obtienne finalement une première réponse à son grief.

[29]  Pour qu’un vice de procédure, comme, par exemple, le non-respect d’un délai procédural, entraine une violation des règles de l’équité procédurale, encore faut-il qu’un préjudice en résulte (Taseko Mines Limited v Canada (Environment), 2019 FCA 320 au para 62; Uniboard Surfaces Inc c Kronotex Fussboden GmbH et Co KG, 2006 CAF 398 au para 24; Ellis-Don Ltd c Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4 au para 49; Pounall c Canada (Agence des services frontaliers), 2013 CF 1260 au para 20). Or, je suis d’avis que cette démonstration n’a pas été faite en l’espèce.

[30]  En effet, il était parfaitement loisible à l’ARC, de par l’effet combiné des clauses 34.12 et 34.13 de la Convention collective, d’opter de ne pas répondre au grief au palier initial du processus de grief. D’ailleurs, la jurisprudence reconnaît, implicitement du moins, qu’un employeur peut opter de ne pas répondre à un grief, son abstention de le faire étant interprétée comme étant équivalente au rejet du grief (McWilliams c Conseil du Trésor (Service correctionnel du Canada), 2007 CRTFP 58 au para 22; Employé No 1 c Canada, 2004 CF 1221 au para 17; Personnes désirant adopter les pseudonymes d’employé no 1 c Canada, 2005 CAF 228; Canada c Employé no 1, 2007 CAF 152 au para 8).

[31]  Techniquement, donc, le fait pour l’ARC de ne pas avoir répondu au grief du demandeur au premier palier de la procédure ne constitue pas un vice de procédure. Je note, à cet égard, que le demandeur a été avisé que le fonctionnaire qui devait répondre à son grief au premier palier était absent et ne reviendrait à son poste qu’une fois expiré le délai prévu pour l’obtention d’une réponse. Une demande de suspension dudit délai a été adressée au demandeur, mais celui-ci a insisté pour qu’on réponde à son grief dans le délai imparti. Dans les circonstances, la décision de ne pas répondre au grief, à ce stade du processus, se défendait, si tant est qu’une justification était requise pour ne pas l’avoir fait.

[32]  Le demandeur soutient que le fait de ne pas répondre à son grief au stade initial de la procédure de traitement dudit grief lui a causé préjudice car cela l’a privé de la possibilité d’utiliser la réponse pour bonifier ses arguments devant les paliers supérieurs. En effet, dit-il, la réponse au premier palier a une valeur que les autres n’ont pas, le grief étant traité, à ce stade, par un gestionnaire qui est plus proche et plus au fait des opérations courantes que ne le sont ceux des paliers subséquents.

[33]  Cet argument ne peut être retenu puisque, comme je viens de le dire, la procédure régissant le grief du demandeur prévoit qu’il puisse en être ainsi, l’ARC pouvant opter de ne pas répondre au premier palier de ladite procédure.

[34]  Outre le simple fait qu’il y a eu dépassement du délai de réponse au second palier, le demandeur n’a pas invoqué de préjudice particulier en lien avec ce dépassement. Quoi qu’il en soit, je n’en vois aucun puisque le demandeur a pu présenter – et peaufiner – ses arguments à partir du second palier, et ce jusqu’au palier ultime.

[35]  Je conclurais sur cette première question en rappelant qu’étant donné qu’il est toujours possible d’y remédier en temps utile, un manquement aux règles de l’équité procédurale doit être soulevé à la première occasion, sans quoi celui qui entend l’invoquer pour la première fois en révision judicaire peut être forclos de le faire (Hennessey c Canada, 2016 CAF 180 aux para 20‑21; Maritime Broadcasting System Limited c La guilde canadienne des médias, 2014 CAF 59 au para 67).

[36]  Ici, outre qu’il se soit dit « étonné » ou encore « déçu » qu’il n’y ait pas eu de décision au premier palier, le demandeur n’a pas autrement fait part de ses récriminations, dans le cadre de la procédure de grief, à l’égard du surpassement des délais (Dossier de la défenderesse, onglet 9, p. 31; Dossier de la défenderesse, onglet 25, p. 75).

B.  La décision du sous-commissaire Couture est raisonnable

[37]  Outre la question du surpassement des délais, dont je viens de traiter, je rappelle que le demandeur reproche aussi au sous-commissaire Couture d’avoir rendu sa décision sur la base de faits erronés, de ne pas avoir motivé suffisamment certains de ses constats et d’avoir conclu de manière déraisonnable – et même de mauvaise foi – que l’engagement pris par Mme Gaudreault à son égard n’avait pas été enfreint.

[38]  Ces reproches concernent tous le bien-fondé de la décision du sous-commissaire Couture.

(1)  L’argument des faits erronés

[39]  Ces faits proviennent des précis – ou recommandations – préparés à chaque étape de la procédure de grief au bénéfice des décideurs de chaque palier. Le demandeur identifie quatre erreurs, les trois premières étant tirées du précis préparé aux fins du second palier de la procédure et la quatrième, de celui préparé aux fins du troisième palier.

[40]  La première erreur concerne l’extrait suivant : « cela signifie que si un candidat ne satisfait pas une exigence de dotation, il ne continuera pas dans le processus »(Dossier de la défenderesse, onglet 18, p. 56). Le demandeur soutient que cette affirmation est inexacte, car l’ARC l’aurait informé, quelques semaines avant l’expiration du Répertoire, qu’il était admissible à une nomination.

[41]  La seconde erreur concerne l’extrait suivant : « [a]ucune nomination intérimaire n’a été offerte sans que le candidat rencontre les exigences linguistiques » (Dossier de la défenderesse, onglet 18, p. 56). Le demandeur prétend que cet énoncé est faux parce que des candidats auraient accédé à des postes intérimaires sans détenir une cote linguistique valide à ce moment, conformément à la flexibilité qu’offre le programme de dotation de l’ARC.

[42]  La troisième erreur soulevée par le demandeur provient de l’extrait suivant : « [l]es candidats qui ont eu droit de recours pour ces nominations bilingues impératif sont ceux qui ont été évalués et qui ont obtenu les cotes requises » (Dossier de la défenderesse, onglet 18, p. 56). Cette affirmation est inexacte, selon lui, puisqu’il s’est lui-même vu offrir de façon intermittente, du mois de mars 2017 jusqu’au dépôt de son grief, plusieurs droits de recours à l’encontre des nominations à des postes de niveau MG-05.

[43]  Enfin, la quatrième erreur concerne l’extrait suivant du précis préparé au troisième palier de la procédure de grief : « [c]ontrairement aux prétentions de l’employé, il n’était [pas] admissible ou qualifié pour une nomination permanente à un poste bilingue MG-05 » (Dossier de la défenderesse, onglet 13, p. 43). Cela est faux, selon le demandeur, puisqu’il n’a jamais eu cette prétention.

[44]  Comme l’a de nouveau rappelé la Cour suprême du Canada, dans Vavilov, et le rappelle aussi l’ARC dans son mémoire, l’on doit se garder, lors du contrôle judiciaire de la décision d’un décideur administratif, de se livrer « à une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur » (Vavilov au para 102).

[45]  Malheureusement pour le demandeur, c’est le piège dans lequel il semble être tombé.

[46]  D’une part, la première et la troisième erreur de fait invoquées par le demandeur proviennent de l’analyse, dans le précis préparé au deuxième palier, de la recevabilité du grief du demandeur. Tel que j’en ai déjà fait état, l’ARC a concédé que le grief du demandeur était recevable. Même, donc, en supposant que les deux extraits en cause contiennent de l’information erronée, ces erreurs de fait sont sans conséquence puisque l’ARC a donné raison au demandeur sur ce point très tôt dans la procédure. D’ailleurs, cette question n’est pas reprise dans le précis du quatrième palier, celui préparé aux fins de la décision qu’avait à rendre le sous-commissaire Couture. Elle n’a donc jamais été un véritable enjeu de la procédure de grief ; le sous‑commissaire Couture n’en traite d’ailleurs pas, puisqu’il n’avait pas à le faire.

[47]  Au surplus, ces deux extraits sont exploités hors contexte et sans les nuances nécessaires, ce qui illustre les risques de l’approche « chasse au trésor », que décourage la Cour suprême du Canada.

[48]  On peut en dire autant, d’autre part, de la quatrième erreur alléguée, celle où l’on attribue au demandeur la prétention qu’il se jugeait admissible ou qualifié pour une nomination permanente à un poste bilingue MG-05.  Encore ici, cette « erreur » est sans conséquence. En effet, je n’arrive pas à voir en quoi, si elle n’avait pas été commise, cela aurait pu altérer la conclusion du sous-commissaire Couture voulant que le fait que le demandeur n’ait reçu aucune offre de nomination durant la durée de vie du Répertoire ne contrevenait pas aux politiques de l’ARC applicables en matière de dotation puisque toutes les nominations permanentes effectuées à partir du Répertoire l’avaient été pour des postes au profil linguistique « bilingue impératif », profil que le demandeur ne possédait pas.

[49]  Enfin, en ce qui a trait à la deuxième erreur de fait invoquée par le demandeur, soit celle concernant le profil linguistique de ceux qui ont accepté des nominations intérimaires, la position de l’ARC est que ces personnes rencontraient les exigences linguistiques des postes intérimaires qui leur ont été offerts. Le demandeur soutient le contraire. Toutefois, et comme je l’ai indiqué au demandeur à l’audience, il ne suffit pas d’affirmer un fait devant le décideur administratif ; il faut au moins tenter de le prouver surtout que le demandeur, en invoquant ces nominations, tente d’établir qu’il a fait l’objet d’un traitement inéquitable de la part de l’ARC. Cette accusation est sérieuse ; elle exigeait au moins un commencement de preuve.

[50]  Il est bien établi, même en contexte de griefs liés aux relations de travail, que la Cour ne doit pas tenir compte d’éléments de preuve dont le décideur n’a pas été saisi (Tibilla au para 34). Cela signale, à mon avis, qu’il appartient à celui ou celle qui dépose un grief de s’assurer de placer devant le décideur, à tout le moins au palier final de la procédure de grief, tous les éléments de preuve susceptibles d’étayer ses récriminations.

[51]  Or, ici, il n’y a rien au dossier venant soutenir l’affirmation du demandeur voulant que parmi les personnes ayant fait l’objet de nominations intérimaires, certaines ne rencontraient pas les exigences linguistiques des postes ainsi comblés. On ne peut reprocher, dans ce contexte, au sous-commissaire Couture d’avoir ignoré des éléments de preuve qui venaient contredire la position des experts en relations de travail de l’ARC qui ont préparé les précis dans le cadre de la procédure de grief et qui, il faut le présumer, ont fait, à cette fin, les recherches nécessaires dans les dossiers de dotation de l’ARC. D’ailleurs, en l’espèce, la question a été posée par la conseillère en relations de travail qui a rédigée le précis au stade du deuxième palier de la procédure, une recherche a été faite dans les dossiers et la réponse obtenue confirmait que ces postes intérimaires avaient été comblés par des employé(e)s qui rencontraient les exigences linguistiques des postes en cause (Dossier de la défenderesse, aux p. 66-67).

[52]  Ce premier type de reproches à l’encontre de la décision du sous-commissaire Couture ne peut donc être retenu.

(2)  L’argument de l’insuffisance des motifs

[53]  Il convient de préciser, d’entrée de jeu, que ce type d’argument n’engage pas les règles de l’équité procédurale, contrairement à ce que prétend le demandeur, mais bien la raisonnabilité de la décision du décideur administratif (Newfoundland and Labrador Nurses' Union c Terre‑Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62aux para 21-22 [Newfoundland Nurses]).

[54]  Je rappelle que le demandeur reproche au sous-commissaire Couture de ne pas avoir suffisamment motivé sa décision eu égard à certains constats qui peuvent être résumés comme suit : 

1. L’opportunité pour une nomination unilingue francophone ne s’est pas présentée ; et
2. Les nominations permanentes au poste de chef d’équipe, niveau MG-05, effectuées à partir du Répertoire, l’ont toutes été pour des postes à profil linguistique « bilingue impératif », et ce, conformément aux exigences et besoins opérationnels des secteurs où les nominations ont eu lieu.

[55]  Le demandeur reproche aussi au sous-commissaire Couture, en lien avec ces deux constats, de ne pas avoir donné de détails sur les changements, dans l’environnement de travail au sein de la Division de la vérification, qui auraient pu justifier que les nominations faites à partir du Répertoire ne le soient que pour des postes à profil linguistique « bilingue impératif », alors qu’il avait occupé un poste de chef d’équipe, niveau MG-05 de profil « français essentiel » au sein de ladite Division pendant une période de près de quatre ans se terminant à la fin mars 2017 et que l’Avis de possibilité d’emploi ayant conduit à la confection du Répertoire ne spécifiait pas que les dotations qui seraient faites à partir du Répertoire le seraient uniquement pour des postes à profil linguistique « bilingue impératif ».

[56]  Dans Vavilov, la Cour suprême du Canada a réitéré des principes déjà bien établis quant à la manière d’évaluer la suffisance des motifs des décisions rendues par les décideurs administratifs. Elle rappelle, à cet égard, que les motifs écrits fournis par un tel décideur « ne doivent pas être jugés au regard d’une norme de perfection » et que le seul fait que ceux-ci « ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire », ne suffit pas à invalider la décision (Vavilov au para 91; Newfoundland Nurses au para 16).

[57]  La cour de révision saisie d’un argument d’insuffisance des motifs doit ainsi être pleinement consciente que « la « justice administrative » ne ressemble pas toujours à la « justice judiciaire » », puisque, notamment, « [o]n ne peut pas toujours s’attendre à ce que les décideurs administratifs déploient toute la gamme de techniques juridiques auxquelles on peut s’attendre d’un avocat ou d’un juge » (Vavilov au para 92). C’est l’une des raisons pour lesquelles la cour de révision doit, notamment, « interpréter les motifs du décideur en fonction de l’historique et du contexte de l’instance dans laquelle ils ont été rendus » et qu’elle peut considérer, ce faisant, « la preuve dont disposait le décideur, les observations des parties, les politiques ou lignes directrices accessibles au public dont a tenu compte le décideur et les décisions antérieures de l’organisme administratif en question » (Vavilov au para 94).

[58]  Ce qui importe, c’est que la cour de révision puisse bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision, dans son ensemble, est raisonnable, c’est‑à-dire si elle fait partie des issues possibles acceptables en regard des contraintes juridiques et factuelles qui ont une incidence sur elle (Vavilov au para 99; Newfoundland Nurses au para 16).

[59]  Comme j’ai déjà eu l’occasion de le mentionner, il m’est permis, afin de déterminer si la décision du sous-commissaire Couture est raisonnable, de considérer non seulement les motifs qu’il a livrés au soutien de sa décision, mais également, notamment, le précis préparé en marge de cette prise de décision [Précis], lequel a été signé, en date du 18 juin 2019, par Karyne Desjardins, qui occupait le poste d’analyste principale des politiques et des programmes à la Division des relations de travail de l’ARC (Dossier de la défenderesse, onglet 5, p. 13 à 23).

[60]  À première vue, un examen des motifs de la décision du sous-commissaire Couture, lorsque lus de concert avec le Précis, révèle, à mon sens, que l’ensemble des récriminations du demandeur ont été considérées et que les conclusions qui en découlent sont fondées sur un raisonnement à la fois rationnel et logique qui permet de comprendre le fondement de la décision, à savoir :

1. Le demandeur n’a pas reçu d’offre de nomination permanente à un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, pendant la période de validité du Répertoire parce que toutes les offres qui ont été faites à partir du Répertoire l’ont été, conformément aux politiques et procédures de l’ARC en matière de dotation, pour des postes à profil linguistique « bilingue impératif », un profil que le demandeur ne rencontrait pas suite à une évaluation de ses compétences linguistiques menée quelques mois après qu’il se soit qualifié dans ce bassin;
2. Il est vrai que la gestion aurait pu décider de faire, pendant cette période, à partir du Répertoire, des nominations permanentes dans des postes de chef d’équipe, niveau MG‑05, à profil linguistique « français essentiel », mais les besoins en matière de dotation étaient alors pour des nominations à des postes à profil « bilingue impératif »;
3. Les nominations faites à partir du Répertoire ne vont ainsi pas à l’encontre de l’engagement pris par Mme Gaudreault, puisque la possibilité d’une nomination à un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, ne s’est pas présentée, les besoins en matière linguistique aux fins des nominations faites à partir du Répertoire s’étant avérés différents; et
4. Le demandeur n’a pas démontré en quoi il aurait été exclu systématiquement de toute nomination de chef d’équipe ou encore en quoi on ne lui aurait pas appliqué les mêmes règles qu’aux autres employés.

[61]  Cette justification est cohérente et intelligible, mais le demandeur aurait aimé en savoir davantage sur les besoins qui justifiaient la seule dotation, à même le Répertoire, de postes de chef d’équipe, niveau MG-05, à profil linguistique « bilingue impératif » et qui excluaient, par le fait même, la dotation de postes à profil « français essentiel », contrairement à ce que, selon lui, on lui avait promis. Il voulait, en d’autres termes, savoir de quelle manière le paysage des besoins en matière linguistique à la Division de la vérification s’était transformé, entre le moment où il a occupé le Poste intérimaire et la date d’expiration du Répertoire, pour justifier un tel état de fait, lequel s’est posé en obstacle à la réalisation de l’engagement pris par Mme Gaudreault.

[62]  Qu’on n’ait procédé, à partir du Répertoire, dans une région administrative comme Montréal, qu’à des nominations à des postes de chef d’équipe à profil linguistique « bilingue impératif », peut, à première vue, paraître étonnant. Toutefois, la Cour n’est pas là pour spéculer sur ce qui peut expliquer cet état de fait et pour substituer sa propre appréciation de la situation à celle du décideur administratif. Comme j’ai déjà eu l’occasion d’en faire mention, la Cour ne doit pas, lors d’un contrôle judiciaire, se livrer à une analyse de novo de l’affaire, pas plus qu’elle ne doit chercher à déterminer la solution « correcte » au problème (Vavilov au para 83).

[63]  Ici, la Cour manque cruellement d’éléments de preuve pour pouvoir questionner, comme le lui demande le demandeur, la raisonnabilité des constats apparaissant au Précis et à la décision du sous-commissaire Couture.

[64]  Aussi imparfaite que soit la procédure de grief (Christopher Rootham, Labour and Employment in the Federal Public Service (Toronto  :Irwin Law Inc, 2007) at 278), particulièrement lorsque, comme ici, elle ne peut déboucher sur un arbitrage, il n’en demeure pas moins que le simple fait de déposer un grief, du moins dans des circonstances comme les nôtres où l’on invoque le non-respect d’un engagement sur fond d’iniquité, n’a pas pour effet de renverser le fardeau de la preuve sur les épaules de l’employeur. Même s’il connait des exceptions, le principe général demeure que le fardeau repose sur les épaules de celui ou celle qui dépose un grief (Halsbury's Laws of Canada (en ligne), Labour « Arbitration Law : Substantive Issues : Policy Grievances » dans HLA-466 « Onus of Proof and Order of Proceeding »; Donald J.M. Brown et David M. Beatty, Canadian Labour Arbitration, 3^e éd. (Aurora : Canada Law Book, 2003)). Le demandeur ne m’a soumis aucune autorité – et je n’en ai trouvé aucune – qui ferait porter à l’ARC, dans les circonstances de la présente affaire, le fardeau de prouver le contraire de ce que le demandeur avance dans son grief. 

[65]  En d’autres termes, la Cour ne dispose d’aucun ancrage factuel qui pourrait lui permettre de mettre en doute l’identification qui a été faite des besoins linguistiques aux fins des nominations qui ont été effectuées à partir du Répertoire ou encore des besoins opérationnels des secteurs où ces nominations ont été faites. Par exemple, elle ne sait rien des différents secteurs opérationnels, au sein de l’ARC, qui pouvaient – et qui ont – puis[é]r dans le Répertoire, des organigrammes de ces secteurs, de leurs besoins en dotation, du nombre de postes à combler et comblés et du profil linguistique de chaque poste au sein de ces organigrammes. Le poste, plus tard aboli, de chef d’équipe dont le demandeur a assuré l’intérim à la Division de la vérification était-il le seul poste du genre à profil linguistique « français essentiel » au sein de ce groupe de travail ou encore au sein de l’ensemble des secteurs qui ont eu accès au Répertoire? La Cour ne le sait.

[66]  La Cour ne dispose pas davantage d’un tel ancrage factuel pour mettre en doute les conclusions du Précis quant aux allégations d’iniquité ou de mauvaise foi qui expliqueraient le sort réservé au demandeur et, ultimement, à l’engagement de Mme Gaudreault.

[67]  Il s’agit là d’allégations sérieuses qui ne peuvent simplement reposer sur les dires du demandeur. Il en faut davantage. D’ailleurs, à l’audience du présent contrôle judiciaire, le demandeur, pour appuyer ses prétentions, a relaté des faits qui ne sont pas au dossier. Une telle approche, comme je le lui ai rappelé, n’est pas permise dans le contexte d’un contrôle judiciaire (Tibilla au para 34).

[68]  Je me permets une dernière remarque sur ce reproche. Dans la mesure où, sous le couvert du non-respect de l’engagement de Mme Gaudreault, le demandeur remet ultimement en cause le bien‑fondé des exigences linguistiques des postes qui ont été comblés à même le Répertoire et, par le fait même, celui des nominations qui ont été ainsi faites, il est permis de se demander si une telle attaque oblique ne soulèverait pas, à première vue du moins, selon ce que stipule le paragraphe 208(2) de la Loi, un problème de recevabilité compte tenu des recours possibles prévus à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, LC 2003, c 22, art 12 et 13, et même, peut-être, à la Loi sur les langues officielles, LRC (1985), c 31 (4e Suppl). Toutefois, comme l’ARC n’a pas compris que le grief du demandeur portait ultimement sur ces questions et qu’aucun débat n’a eu lieu devant cette Cour sur la recevabilité du grief du demandeur, je n’en dirai pas davantage sur ce point sinon que pour signaler ce possible écueil.

[69]  Bref, le demandeur ne m’a pas convaincu qu’il y a lieu d’intervenir au motif que la décision du sous-commissaire Couture ne serait pas suffisamment motivée. Je suis satisfait que la décision découle d’un examen attentif et rationnel des allégations du demandeur, de ses observations et de celles des gestionnaires de l’ARC. Il appartenait au demandeur de prouver le contraire autrement que par ses seules assertions. Il ne l’a pas fait.

(3)  L’argument fondé sur l’engagement de Mme Gaudreault 

[70]  Pour les mêmes raisons, je ne peux dire que les conclusions du sous-commissaire Couture relativement à l’engagement de Mme Gaudreault sont déraisonnables. Cet engagement était conditionnel à ce qu’un poste de chef d’équipe, niveau M-05, à profil linguistique « français essentiel » devienne disponible. Cela ne s’est jamais produit. Le Poste intérimaire a bien été disponible après le 31 mars 2017, date où le demandeur a cessé de l’occuper, mais il allait être aboli quelques mois plus tard, une décision que le demandeur a contesté en vain.

[71]  Techniquement, donc, on ne peut dire que cet engagement conditionnel n’a pas été respecté. Cela tombe sous le sens et j’ai déjà répondu à l’argument voulant que le sous-commissaire Couture n’ait pas suffisamment justifié en quoi les besoins opérationnels exigeaient la dotation, à partir du Répertoire, de postes de chef d’équipe, niveau MG-05, à profil linguistique « bilingue impératif » uniquement, au détriment de postes à profil « français essentiel », et en quoi cet état de fait, qui n’a pas rendu possible la réalisation de l’engagement de Mme Gaudreault, ne résultait pas de la mauvaise foi de l’ARC.

[72]  Je comprends la frustration du demandeur, lui qui a occupé un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, pendant près de quatre ans, avec succès semble-t-il. Toutefois, je ne peux lui être d’aucun secours ici, le dossier, tel que constitué, ne le permettant pas.

[73]  L’ARC réclame les dépens. Vu l’issue de la présente affaire, elle y aura droit. Ceux-ci devront être calculés à partir de la colonne III du tableau du Tarif B des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106.

JUGEMENT

LA COUR STATUE que la demande de contrôle judiciaire est rejetée, avec dépens.

I.  Introduction

[1]  This is an application for the judicial review of the dismissal of a grievance against the Canada Revenue Agency [CRA] by the applicant, pursuant to the Federal Public Sector Labour Relations Act, SC 2003, c 22, s 2 [Act]. According to this grievance, the CRA allegedly failed to offer the applicant a permanent appointment as an MG-05 level team leader, despite the promise he was made to this effect.

[2]  For the following reasons, the application is dismissed.

II.  Background

[3]  The applicant, who was self-represented, is a career public servant. He has had various jobs, including income tax auditor, and close to 30 years of service with the CRA. As of November 2013, he held the acting position of team leader [Acting Position] at the Audit Division, Small and Medium Sized Businesses, at the CRA tax services office in Montréal [Audit Division]. This position was at the MG‑05 level and the language requirements were “French essential”.

[4]  The acting position ended in March 2017, for budgetary reasons, according to what the applicant was told at the time, and was abolished a few months later for operational reasons. The applicant contested the abolition but his grievance was dismissed. His performance in this position, at least for the period of April 1, 2016, to March 31, 2017, met all expectations and occasionally exceeded them. The applicant stated he never had any language issues during his acting period.

[5]  In the meantime, the applicant qualified for a permanent appointment to a MG-05 level team leader position, under a staffing process launched in the summer of 2016. His name was added to a pool of qualified candidates [Pool], which was available to CRA managers in the targeted region for staffing purposes, from November 1, 2016, to January 31, 2019. However, on October 27, 2017, the applicant was advised that following an evaluation of his language skills in his second language, English, conducted in the summer of 2017, he had not reached the required oral proficiency level and, as a result, he would no longer be considered for bilingual team leader positions, until he reached this level.

[6]  When the Pool expired on January 31, 2019, the applicant had not received any offer to a permanent position as an MG-05 level team leader, whereas several candidates from the Pool had been appointed. These appointments were all for positions designated “bilingual imperative”, a language profile the applicant did not meet.

[7]  On February 18, 2019, the applicant filed the grievance that is at the heart of the present proceeding. The grievance is worded as follows:

[translation]

I challenge the employer’s decision to not fulfill its promise, its commitment to me, namely refusing to offer me a permanent MG‑05 appointment. I was a qualified candidate before the pool expired on January 31, 2019.

(Respondent’s Record, Tab 29, p 83)

[8]  According to the applicant, this “promise” or “commitment” results from an email exchange in the fall of 2015, while he was in the Acting Position, between him and the assistant director of the Audit Division at the time, Guylaine Gaudreault. During this exchange, she noted her [translation] “commitment to [the applicant] for a unilingual MG-05 position if the opportunity were to arise for a permanent appointment” (Applicant’s Record, p 19).

[9]  In terms of corrective measures under the grievance, the applicant [translation] “ask[ed] to be appointed as a permanent MG-05 and retroactively receive the salary associated with this position to the date (2017) of the first acting MG-05 appointment in the SME sector of the Audit Division of a candidate not in the pool of qualified candidates” (Respondent’s Record, Tab 29, p 83).

[10]  The grievance procedure the applicant began included four levels. I note that at each step of the proceeding, he indicated he wanted a ruling on his grievance without a hearing.

[11]  The applicant did not receive a decision at the first level, as the official designated to hear the grievance at that stage of the proceeding was absent for a period that exceeded the time allowed to rule on said grievance. He therefore decided to transfer his grievance to the second level. He did this on March 19, 2019. The following day, he added written arguments.

[12]  Stating he was [translation] “disappointed” at not having received a decision at the first level, the applicant added that the Job Opportunity Advertisement that led to the creation of the Pool stated that permanent, MG-05 level team leader positions to be filled could have various linguistic profiles. This made it possible, in his opinion, to staff [translation] “unilingual French” team leader positions, considering the makeup of the Audit Division and the successful experience he had with regard to the Acting Position he held for close to four years with no language problems. He concluded that the claims that the candidates for the positions filled from the Pool must necessarily be bilingual to hold such a position [translation] “are false” (Respondent’s Record, Tab 25, pp 75–76). Lastly, the applicant submitted that his grievance was allowable under the collective agreement tying him to the CRA [Collective Agreement], considering there was no other recourse available to him to present his complaints. This point was allowed by the CRA.

[13]  On April 18, 2019, the applicant still had not received a reply to his grievance and he therefore transferred it to the third level of the procedure. In his transmission email, the applicant included the arguments he made at the second level and corrected some facts related to the content of the email from [translation] “last February”, the subject of which was [translation] “[H]arassment complaints” (Respondent’s Record, Tab 9, pp 30–31). A few days later, on April 23, he finally received a response from the decision maker at the second level: his grievance was dismissed.

[14]  The grievance was also dismissed at the third level. Not satisfied, the applicant transferred his grievance to the final level. He then provided clarifications on some of his allegations. In particular, he noted that it is common practice at the Audit Division to assign candidates to positions, including the MG-05 level team leader position, even if they did not meet the language requirements of the position. He added that there was [translation] “great flexibility surrounding the applicable rules”(Respondent’s Record, Tab 8, pp 27–28).

[15]  He also stated that the shortage and lack of experience of MG-05 level team leaders were a [TRANSLATION] “great source of concern” according to a [TRANSLATION] “manager on the extended management team in the Quebec region”. He found it difficult to explain why, in this context, candidates with less experience were chosen for more recent appointments in the Audit Division (Respondent’s Record, Tab 8, p 28).

[16]  On June 24, 2019, the applicant’s grievance was dismissed at the final level by Dan Couture, Assistant Commissioner of the Human Resources Branch of the CRA. Assistant Commissioner Couture stated first that he did not feel that the CRA broke any promise or commitment to the applicant with regard to a potential appointment to the MG-05 level position of team leader. Referring more specifically to the commitment Ms. Gaudreault made, Mr. Couture noted that it was for a team leader position with a “French essential” language profile, if the opportunity were to arise. However, he noted that this opportunity never arose, and the Pool was not used to fill a MG-05 level team leader position with such a language profile (Respondent’s Record, Tab 4, p 12).

[17]  Mr. Couture also noted that all the permanent appointments made from the Pool were for positions with a “bilingual imperative” language profile. He concluded that since the applicant did not meet the requirements of this language profile, the fact he did not receive any appointment offers, even though his name appeared in the Pool, did not violate any CRA staffing policies. He also concluded that the appointments made from the Pool were done in accordance with the needs of the sectors in which they were made (Respondent’s Record, Tab 4, p 12).

[18]  The applicant presented a series of criticisms against Assistant Commissioner Couture’s decision, which can be grouped into four categories. The first deals with deadlines needed to process his grievance. These deadlines are set out in the Federal Public Sector Labour Relations Regulations, SOR/2005-79 [Regulations], and the Collective Agreement and, according to the applicant, were not met, which allegedly interfered with his right to procedural fairness.

[19]  The second category of criticism involves the inaccuracy of certain facts, taken from the “précis” prepared for the decisions made at various levels of the grievance procedure. In particular, the applicant feels that it was inaccurate to indicate that no acting position was offered if the chosen candidate did not meet the language requirements or that it was false to state that a candidate who did not meet a staffing requirement could not continue in the staffing process.

[20]  The third category of criticism involves the conclusion by Assistant Commissioner Couture regarding the commitment Ms. Gaudreault made, which the applicant feels was unreasonable and even in bad faith. Lastly, the applicant criticizes Assistant Commissioner Couture for not providing sufficient reasons for his decision regarding:

a.  the fact there was no opportunity for a unilingual French appointment;

b.  the operational requirements and needs identified;

c.  the different language context and needs since the MG-05 pool was created;

d.  the staffing needs for permanent appointments for bilingual imperative positions; and

e.  the needs in the sectors where appointments were made.

(Applicant’s Record at para 40)

III.  Issues and standard of review

[21]  In my opinion, this case raises the following two questions:

1. Did the CRA violate the rules of procedural fairness when processing the applicant’s grievance?
2. Did Assistant Commissioner Couture, when dismissing the applicant’s grievance, commit an error justifying the intervention of the Court pursuant to subsection 18.1(4) of the Federal Courts Act, RSC 1985, c F-7?

[22]  It is well established—and the parties do not contest this—that the judicial review of procedural issues is done on a standard of correctness (Canada (Citizenship and Immigration) v Khosa, 2009 SCC 12 at para 43). In such a case, the relevant question is whether the procedure followed was fair with regard to the overall circumstances (Canadian Pacific Railway Company v Canada (Attorney General), 2018 FCA 69 at para 54).

[23]  As for the second issue, it is not challenged that the standard of review is reasonableness. At the time the parties submitted their respective arguments to the Court record, there was no doubt about this (Cox v Canada (Attorney General), 2008 FC 596 at para 11; Hagel v Canada (Attorney General), 2009 FC 329 at para 27; Green v Canada (Aboriginal Affairs and Northern Development), 2017 FC 1123 at para 16; Blois v Canada (Attorney General), 2018 FC 354 at para 30).

[24]  Since then, the Supreme Court of Canada rendered its decision in Canada (Citizenship and Immigration) v Vavilov, 2019 SCC 65 [Vavilov], a case that provided it with “an opportunity to re‑examine its approach to judicial review of administrative decisions” (Vavilov at para 1).

[25]  However, in my opinion, this decision changes nothing in terms of the standard of review for the second issue, which is presumed to be reasonableness (Vavilov at paras 10 and 25). I will merely add, for the purposes of this case, that as the Supreme Court of Canada stated, “a court applying the reasonableness standard does not ask what decision it would have made in place of that of the administrative decision maker, attempt to ascertain the ‘range’ of possible conclusions that would have been open to the decision maker, conduct a de novo analysis or seek to determine the ‘correct’ solution to the problem.” It must “consider only whether the decision made by the administrative decision maker — including both the rationale for the decision and the outcome to which it led — was unreasonable” (Vavilov at para 83).

[26]  In the context of litigation resulting from the Act in particular, this means the Court must show restraint with regard to decisions by those with decision-making power. This means that in this case, I am not to make the decision Assistant Commissioner Couture should have made or assess the decision he made against the decision I might have made in his place (Teti v Canada (Attorney General), 2016 CFA 82 at para 5).

[27]  Before conducting my analysis, I also find it important to note that, to determine the reasonableness of Assistant Commissioner Couture’s decision, I am entitled to consider not only the reasons he provided in support of his decision, but also the reasons exposed in the two previous levels as well as the précis prepared for each of the decision-making levels of the grievance procedure, although the decision that really matters is the one from the final level (Wanis v Canadian Food Inspection Agency, 2013 FC 963 at para 21; Tacicek v Canada (Border Services Agency), 2014 FC 281 at para 44; Wilkinson v Canada (Attorney General), 2016 FC 1062 at para 15; Tibilla v Canada (Attorney General), 2011 FC 163 at para 34 [Tibilla]).

IV.  Analysis

A.  There was no violation of the rules of procedural fairness

[28]  I note that the applicant’s argument on this issue relies mainly on the fact that the deadlines provided in the Regulations and the Collective Agreement for processing his grievance were not respected. In particular, he submits that the 20-day deadline set out in the Regulations and the Collective Agreement to reply to a grievance, for the first three levels of the procedure at least, were exceeded, as he waited 44 days before finally obtaining a first reply to his grievance.

[29]  For a procedural error such as the non-respect of a procedural deadline to result in a violation of the rules of procedure, there must be a prejudicial effect (Taseko Mines Limited v Canada (Environment), 2019 FCA 320 at para 62; Uniboard Surfaces Inc v Kronotex Fussboden GmbH et Co KG, 2006 FCA 398 at para 24; Ellis-Don Ltd v Ontario (Labour Relations Board), 2001 SCC 4 at para 49; Pounall v Canada (Border Services Agency), 2013 FC 1260 at para 20). I do not feel that this was demonstrated in the present case.

[30]  Indeed, the CRA was entirely entitled, under the combined effect of clauses 34.12 and 34.13 of the Collective Agreement, to not reply to the grievance at the first level of the grievance procedure. Moreover, the case law recognizes, implicitly at least, that an employer may choose to not reply to a grievance, and this non reply will be interpreted as a rejection of the grievance (McWilliams v Treasury Board (Correctional Service of Canada), 2007 PSLRB 58 at para 22; Employee No 1 v Canada, 2004 FC 1221 at para 17; Persons wishing to adopt the Pseudonyms of Employee No 1 v Canada, 2005 FCA 228; Canada v Employee No 1, 2007 FCA 152 at para 8).

[31]  Technically, therefore, the fact the CRA did not reply to the applicant’s grievance does not constitute a procedural error. On this, I note that the applicant was advised that the public servant who was to reply to his first-level grievance was absent and would not return to his position until the deadline to reply had expired. An application to suspend the deadline was sent to the applicant, but he insisted on a reply to his grievance in the prescribed deadline. In the circumstances, the decision to not reply to the grievance, at that stage of the procedure, was defensible, insomuch as a justification is required for not replying.

[32]  The applicant submits that not replying to his grievance at the initial stage of the grievance procedure caused him prejudice as it deprived him of the opportunity of using the reply to enhance his arguments at the higher levels. In fact, he states that the first level reply has a value that the others do not have, as the grievance is processed at that stage by a manager that is closer and more aware of the ongoing operations than those at the subsequent levels.

[33]  This argument cannot be accepted because, as I just stated, the procedure governing the applicant’s grievance provides that this can happen; the CRA can choose to not reply at the first level of the procedure.

[34]  Other than the mere fact that the response deadline was exceeded at the second level, the applicant did not note any specific prejudice tied to this missed deadline. In any event, I do not see any as the applicant was able to present—and refine—his arguments from the second level up to the last level.

[35]  In closing on this first issue, I would note that it is still possible to remedy the issue in a timely manner, a breach of the rules of procedure must be raised at the earliest opportunity, otherwise the party that plans to raise it for the first time in judicial review may be barred from doing so (Hennessey v Canada, 2016 FCA 180 at paras 20–21; Maritime Broadcasting System Limited v Canadian Media Guild, 2014 FCA 59 at para 67).

[36]  In this case, other than the fact he was [translation] “astonished” or [translation] “disappointed” that there was no decision at the first level, the applicant did not share his complaints with regard to the missed deadlines during the grievance procedure (Respondent’s Record, Tab 9, p 31; Respondent’s Record, Tab 25, p 75).

B.  Assistant Commissioner Couture’s decision is reasonable

[37]  Other than the issue of missed deadlines, which I just addressed, I note that the applicant also criticized Assistant Commissioner Couture for having rendered his decision based on erroneous facts, not providing sufficient reasons for some of his remarks and for concluding unreasonably—even in bad faith—that the commitment Ms. Gaudreault made to him was not breached.

[38]  These criticisms involve the validity of Assistant Commissioner Couture’s decision.

(1)  Erroneous facts argument

[39]  These facts are from précis—or recommendations—prepared at each stage of the grievance procedure for the decision makers at each level. The applicant identifies four errors, the first three drawn from the précis prepared for the second level of the procedure and the fourth from the précis prepared for the third level.

[40]  The first error involves the following excerpt: [translation] “that means that if a candidate does not meet a staffing requirement, he or she will not continue in the process” (Respondent’s Record, Tab 18, p 56). The applicant submits that this statement is inaccurate, as the CRA did inform him a few weeks prior to the expiration of the Pool, that he was eligible for an appointment.

[41]  The second error involves the following excerpt: [translation] “no acting appointment was offered unless the candidate met the language requirements”(Respondent’s Record, Tab 18, p 56). The applicant submits that this statement is false because candidates were allegedly given acting positions without meeting the proper language requirement at the time, in accordance with the flexibility of the CRA staffing program.

[42]  The third error the applicant raised is from the following excerpt: [translation] “the candidates who have right to recourse for these bilingual imperative appointments are those who were assessed and have obtained the required levels” (Respondent’s Record, Tab 18, p 56). This statement is inaccurate, in his opinion, as he himself had intermittently been offered, from March 2017 to the filing of his grievance, several rights to recourse against appointments at the MG-05 level.

[43]  Lastly, the fourth error involves the following excerpt from the précis prepared at the third level of the grievance procedure: [translation] “[c]ontrary to the employee’s claims, he was not eligible or qualified for a permanent appointment to a bilingual MG-05 position” (Respondent’s Record, Tab 13, p 43). This is false, according to the applicant, as he never made this claim.

[44]  As the Supreme Court of Canada again stated in Vavilov, and as the CRA also stated in its written arguments, in a judicial review of an administrative decision maker’s decision, we must be careful not to conduct a “line-by-line treasure hunt for error” (Vavilov at para 102).

[45]  Unfortunately for the applicant, he seems to have fallen into this trap.

[46]  On the one hand, the first and third errors of fact the applicant raised were from the analysis of the admissibility of the applicant’s grievance in the précis prepared at the second level. As I have already stated, the CRA conceded that the applicant’s grievance was allowable. Therefore, supposing that the two excerpts in question did contain erroneous information, these errors of fact are without consequence since the CRA agreed with the applicant on this issue very early in the procedure. Moreover, this issue was not raised again in the fourth level précis, prepared for the decision Assistant Commissioner Couture was to render. It was therefore not a genuine issue in the grievance procedure; indeed, Assistant Commissioner Couture did not address it, as he was not required to do so.

[47]  Additionally, these two excerpts are used out of context and without the necessary nuances, which shows the risks of the “treasure hunt” approach discouraged by the Supreme Court of Canada.

[48]  The same can also be said of the fourth alleged error, in which the applicant is credited with stating that he considered himself eligible or qualified for a permanent appointment to a bilingual MG-05 position. Again, this “error” is of no consequence. Indeed, I cannot determine how, if it had not been made, it would have changed Assistant Commissioner Couture’s conclusion that the fact the applicant did not receive any appointment offers during the lifespan of the Pool was not a violation of the applicable CRA staffing policies as all the permanent appointments made using the Pool were for positions with a “bilingual imperative” language profile, which the applicant did not have.

[49]  Lastly, with regard to the second error the applicant raised, with regard to the language profile of those who accepted acting appointments, the CRA’s position is that these individuals met the language requirements of the acting positions they were offered. The applicant argues the contrary. However, as I indicated to the applicant at the hearing, it is not sufficient to merely state a fact before an administrative decision maker; there must at least be an attempt to prove it, in particular since the applicant, by mentioning these appointments, is attempting to establish that he was unfairly treated by the CRA. This accusation is serious and required at least a commencement of proof.

[50]  It is well established, even in the context of labour relations grievances, that the Court cannot consider evidence that was not before the decision maker (Tibilla at para 34). This means, in my opinion, that it is the responsibility of the person filing a grievance to ensure that, at least at the final level of the grievance procedure, all the evidence that could support his or her claims are presented to the decision maker.

[51]  In this case, there is nothing in the file that would support the applicant’s allegation that among those who received acting appointments, some did not meet the language requirements of the positions filled. In this context, Assistant Commissioner Couture cannot be criticized for ignoring evidence that would contradict the position of the CRA labour relations experts who prepared the précis for the grievance procedure and, presumably, conducted the necessary research in the CRA staffing records to do so. Moreover, in this case, the question was asked by the labour relations advisor who had drafted the précis for the second level of the procedure, the files were researched and the answer confirmed that these acting positions were filled by employee(s) who met the language requirements of the positions in question (Respondent’s Record, at pp 66–67).

[52]  This first type of criticism against Assistant Commissioner Couture’s decision can therefore not be considered.

(2)  Insufficient reasons argument

[53]  At the outset, it must be stated that this type of argument does not trigger the rules of procedural fairness, contrary to the applicant’s allegations, but the reasonableness of the administrative decision maker’s decision (Newfoundland and Labrador Nurses' Union v Newfoundland and Labrador (Treasury Board), 2011 SCC 62 at paras 21–22 [Newfoundland Nurses]).

[54]  I will recall that the applicant criticizes Assistant Commissioner Couture for not providing sufficient reasons for his decision with regard to certain statements, which can be summarized as follows: 

1. The opportunity for a unilingual Francophone position did not arise; and
2. The permanent appointments to MG-05 level team leader positions, made using the Pool, were all for “bilingual imperative” positions, in accordance with the operational requirements and needs of the areas where the appointments were made.

[55]  In relation to these two statements, the applicant also criticizes Assistant Commissioner Couture for not having provided details on the changes, in the work environment at the Audit Division, that could have justified why appointments made from the Pool were only for “bilingual imperative” positions, when he had held an MG-05 level team leader position with a “French essential” profile at that Division for close to four years, ending at the end of March 2017, and the job advertisement that led to the Pool’s creation did not specify that the staffing done from the Pool would only be for “bilingual imperative” positions.

[56]  In Vavilov, the Supreme Court of Canada restated the already well established principles regarding the manner in which to evaluate the reasons of decisions rendered by administrative decision makers. It states that the written reasons provided by such a decision maker “must not be assessed against a standard of perfection” and the fact that the reasons do “not include all the arguments, statutory provisions, jurisprudence or other details the reviewing judge would have preferred” is not on its own a basis to set the decision aside (Vavilov at para 91; Newfoundland Nurses at para 16).

[57]  The reviewing court examining an argument of insufficient reasons must be fully aware that “‘administrative justice’ will not always look like ‘judicial justice’” because, notably, “[a]dministrative decision makers cannot always be expected to deploy the same array of legal techniques that might be expected of a lawyer or judge”(Vavilov at para 92). This is one of the reasons the reviewing court must “read the decision maker’s reasons in light of the history and context of the proceedings in which they were rendered” and in doing so, may consider “the evidence before the decision maker, the submissions of the parties, publicly available policies or guidelines that informed the decision maker’s work, and past decisions of the relevant administrative body” (Vavilov at para 94).

[58]  The important thing is that the reviewing court must be able to properly understand the decision maker’s reasoning process in order to determine whether the decision, as a whole, is reasonable, or is within the range of acceptable outcomes in relation to the legal and factual constraints that bear on the decision (Vavilov at para 99;Newfoundland Nurses at para 16).

[59]  As I have previously mentioned, to determine whether Assistant Commissioner Couture’s decision is reasonable, I may consider not only the reasons he provided in support of his decision, but also the précis prepared in support of this decision [Précis], which was signed on June 18, 2019, by Karyne Desjardins, who held the position of senior policy and program analyst at the CRA’s Labour Relations Division (Respondent’s Record, Tab 5, pp 13–23).

[60]  At first glance, a review of the reasons for Assistant Commissioner Couture’s decision, when read together with the Précis, shows, in my opinion, that the applicant’s complaints were considered and that the resulting findings are based on reasoning that is both rational and logical, and makes it possible to understand the reasons for the decision, namely:

1. The applicant did not receive an offer for a permanent team leader position at the MG-05 level during the period of validity of the Pool because all the offers that were made using the Pool were, in accordance with the CRA’s staffing policies and procedures, for positions with a “bilingual imperative” language profile, a profile that the applicant did not meet following an assessment of his language skills a few months after he had qualified in this pool;
2. It is true that management could have decided to use the Pool and, during that period, make permanent appointments to MG-05 level team leader positions with “French essential” language profiles, but the staffing needs were for appointments to “bilingual imperative” positions;
3. The appointments made from the Pool therefore do not breach the commitment Ms. Gaudreault made, since the opportunity for an appointment to an MG-05 level team leader position did not arise, with the language needs for appointments from the Pool being different; and
4. The applicant did not show how he was systematically excluded from all team leader appointments or how the same rules were allegedly not applied to him as they were to other employees.

[61]  This justification is coherent and intelligible but the applicant would have liked to know more about the needs that justified the staffing of only MG-05 level team leader positions with a “bilingual imperative” language profile from the Pool, which resulted in the exclusion of staffing “French essential” positions contrary to what, in his opinion, he had been promised. In other words, he wanted to know how the landscape of the language needs at the Audit Division had changed between the time he held the Acting Position and the date the Pool expired, to justify such a fact, which became an obstacle to the commitment Ms. Gaudreault made.

[62]  The fact that the Pool was used only for appointments to team leader positions with a “bilingual imperative” language profile in an administrative region such as Montreal might, at first glance, seem surprising. However, the Court is not here to speculate on what might explain this fact and to substitute its own assessment of the situation for that of the administrative decision maker. As I have previously stated, in a judicial review, the Court must not conduct a de novo analysis or seek to determine the “correct” solution to the problem (Vavilov at para 83).

[63]  Here, the Court is severely lacking evidence to be able to question the reasonableness of the statements in the Précis and Assistant Commissioner Couture’s decision, as the applicant is requesting.

[64]  As imperfect as the grievance procedure is (Christopher Rootham, Labour and Employment in the Federal Public Service (Toronto: Irwin Law Inc, 2007) at 278), in particular when, as in this case, it does not lead to arbitration, it is still true that simply filing a grievance, at least in a situation such as ours, in which the unfairness of a failure to respect a commitment is argued, does not shift the burden of proof to the employer. Even though there are exceptions, the general principle is that the burden is on the person filing the grievance (Halsbury's Laws of Canada (online), Labour “Arbitration Law: Substantive Issues: Policy Grievances” in HLA-466 “Onus of Proof and Order of Proceeding”; Donald J.M. Brown and David M. Beatty, Canadian Labour Arbitration, 3rd ed (Aurora: Canada Law Book, 2003)). The applicant did not submit any authorities—and I cannot find any—that, in the circumstances of the present case, would shift the burden to the CRA to prove the contrary of what the applicant argued in his grievance. 

[65]  In other words, the Court does not have the facts at its disposal to question how the language needs for the appointments made from the Pool, or even the operational needs of the sectors in which these appointments were made, were identified. For example, the Court knows nothing about the various operational sectors in the CRA that could—and did—draw from the Pool, the organizational charts of these sectors, their staffing needs, the number of positions to fill and that were filled, and the language profile of each position within each of these organizational charts. Was the acting team leader position the applicant held at the Audit Division the only such position with a “French essential” language profile in that group or in all the sectors with access to the Pool? The Court does not know.

[66]  The Court also does not have any facts before it that would lead it to question the conclusions in the Précis regarding the allegations of unfairness or bad faith that would explain the applicant’s fate and, ultimately, Ms. Gaudreault’s commitment.

[67]  These are serious allegations that cannot simply be based on what the applicant says. More is required. Indeed, at the hearing of this judicial review, the applicant, in support of his claims, stated facts that are not on record. Such an approach, as I reminded him, is not allowed in the context of a judicial review (Tibilla at para 34).

[68]  I will make a last remark about this criticism. Insomuch as the applicant, under the pretext of Ms. Gaudreault’s having failed to respect her commitment, is ultimately questioning the validity of the language requirements of the positions that were filled from the Pool and, therefore, the appointments made in this manner, I cannot help but wonder whether such a collateral attack would not, on its face at least, according to subsection 208(2) of the Act, raise an admissibility issue considering the recourse available under the Public Service Employment Act, SC 2003, c 22, ss 12 and 13, and even, perhaps, the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Suppl). However, as the CRA did not understand that the applicant’s grievance ultimately concerned these issues and the eligibility of the applicant’s grievance was not debated before this Court, I will say no more on this issue except to note this potential pitfall.

[69]  In short, the applicant did not persuade me that it is appropriate to intervene on the ground that Assistant Commissioner Couture’s decision was not supported by sufficient reasons. I am satisfied that the decision results from a careful, rational review of the applicant’s allegations, and of his observations and those of the CRA managers. It was for the applicant to prove the contrary by means other than his statements alone. He failed to do so.

(3)  Argument based on Ms. Gaudreault’s commitment 

[70]  For the same reasons, I cannot say that Assistant Commissioner Couture’s conclusions regarding Ms. Gaudreault’s commitment were unreasonable. This commitment was conditional on an MG-05 level team leader position with a “French essential” language profile becoming available. This never happened. The Acting Position was available after March 31, 2017, the day the applicant stopped holding the position, but it was abolished a few months later, a decision the applicant challenged in vain.

[71]  Technically, therefore, it cannot be argued that the conditional commitment was not honoured. This is just common sense, and I have already responded to the argument that Assistant Commissioner Couture did not sufficiently justify how the operational needs only required the staffing of MG-05 level team leader positions with “bilingual imperative” language profiles from the Pool to the detriment of “French essential” positions, and how this fact, which made it impossible for Ms. Gaudreault’s commitment to be met, was not the result of bad faith on the part of the CRA.

[72]  I understand the applicant’s frustration, given that he held an MG-05 level team leader position for nearly four years, apparently successfully. However, I cannot be of any help to him as the evidence on the record does not allow it.

[73]  The CRA is seeking costs. Considering the outcome of this case, it is entitled to them. The costs will be calculated on the basis of Column III, Tariff B, of the Federal Courts Rules, SOR/98-106. 

JUDGMENT

THIS COURT’S JUDGMENT is that this application for judicial review is dismissed, with costs.

INTRODUCTION

[1]               The Nurses Association of New Brunswick (NANB) has filed a motion seeking an order dismissing the action filed by the Société de l'Acadie du Nouveau‑Brunswick (SANB) and the Fédération des étudiants et étudiantes du Centre universitaire de Moncton incorporée (FÉÉCUM). The NANB submits that the SANB and the FÉÉCUM do not have standing as Plaintiffs in this matter.

[2]               For the reasons that follow, the Court is of the opinion that the Plaintiffs do not have private interest standing, nor do they have public interest standing. Pursuant to Rule 37.10(a) of the New Brunswick Rules of Court, this motion is converted into a motion for judgment and the Court dismisses the Plaintiffs' application.

THE FACTS

[3]               The NANB is a self-regulatory body for members of the nursing profession in New Brunswick and was established under the Nurses Act, a private Act of the Legislative Assembly of New Brunswick. The Nurses Act gives government and management of the business to a board of directors, which is responsible, among other things, for ensuring the licensing of nursing school graduates in order to obtain initial registration.

[4]               On January 1, 2015, the board of directors confirmed the implementation of the graduate licensing examination, which is the examination developed by the National Council of State Board. This examination is called the National Council Licensure Examination for Registered Nurses (NCLEX-RN).

[5]               The Plaintiffs allege that since the introduction of this examination, which was initially prepared in the United States and then adopted by the Canadian provinces except Quebec, there are a higher number of failures in this examination in New Brunswick by Francophone graduate candidates than by Anglophone candidates.

[6]               The SANB and the FÉÉCUM argue that the Court should invalidate the NCLEX‑RN examination because Francophone students are not on an equal footing with Anglophone students, as there is a considerable gap between the English‑language preparatory educational resources and the French-language preparatory educational resources for the licensure examination.

[7]               The SANB is an organization with over 20,000 members and is dedicated to defending and promoting the rights of New Brunswick's Francophone and Acadian community. The SANB ensures respect for the language rights enshrined in the Canadian Charter of Rights and Freedoms and the Official Languages Act of New Brunswick. It actively participated in the process of entrenching the Act Recognizing the Equality of the Two Official Linguistic Communities in New Brunswick, which gave rise to section 16.1 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms.

[8]               The SANB is an important partner with government authorities on behalf of Francophones and Acadians and has intervened on several occasions before the courts at all levels up to the Supreme Court of Canada to contribute and make representations aimed at the implementation of legislative and policy measures.

[9]               The FÉÉCUM is the umbrella organization for all students at the Université de Moncton, Moncton campus. Among its 3,700 members, the FÉÉCUM represents and defends the rights of students attending the Moncton campus in various faculties and schools, including students in the nursing faculty, which, year after year, awards diplomas to graduates.

[10]           The SANB and the FÉÉCUM have filed a Notice of Action with Statement of Claim Attached to challenge the decision of the NANB board of directors to adopt the NCLEX‑RN as the entry-to-practice examination for registered nurses based primarily on the availability of more educational resources in English than in French. Another allegation is the quality of the French translation of the NCLEX‑RN.

[11]           The NANB submitted as evidence the affidavit of Laurie Janes, its Executive Director, in support of this motion. It submitted a number of documents as exhibits, including the NANB incorporating act, the by-laws, a notice of investigation by the Commissioner of Official Languages for New Brunswick, the Commissioner's investigation report and a letter of clarification of the report. The affidavit is an application to strike out the pleadings due to the lack of standing of the SANB and the FÉÉCUM.

[12]           In response, the SANB and the FÉÉCUM submitted the affidavits of Alexandre Cédric Doucet, Vice-President of the SANB, and Pascale Rioux, President of the FÉÉCUM.

[13]           In his affidavit, Mr. Doucet confirmed the purpose, political mission and participation of the SANB in several initiatives in support of several Francophone and Acadian communities in the exercise of its mandate. A specialized SANB office was established in 2018 to provide guidance, assistance and support to Acadian and/or Francophone individuals who feel that their language rights have been infringed upon in New Brunswick.

[14]           Ms. Rioux confirmed the establishment of the FÉÉCUM and its members. In general, she highlighted the two main parameters that establish the role and mission of the FÉÉCUM, which is intended as an organization that advocates and defends the rights and interests of students and the maintenance and improvement of the quality of student life. In particular, Ms. Rioux emphasized the importance of ensuring, in collaboration with the Université de Moncton, Moncton campus, that students are well equipped to enter the job market.

ISSUES

[15]           The issues in dispute in this matter are as follows:

a)      Do the SANB and the FÉÉCUM have the requisite private standing as Plaintiffs in these proceedings?

b)      Do the SANB and the FÉÉCUM have the requisite public standing as Plaintiffs in these proceedings?

ANALYSIS AND DISPOSITION

[16]           Standing is a preliminary issue that entails recognition of the right to appear before the courts by virtue of either a private or a public interest. The inherent power of the courts allows the Court to deal with the issue of standing as expeditiously as possible to avoid wasting judicial resources.

[17]           In Province of New Brunswick v. Morgentaler, 2009 NBCA 26, the Court of Appeal of New Brunswick indicated that public interest standing is a status that only the court can grant. The authority to deal with such applications is sourced in the superior court’s inherent jurisdiction to ensure the observance of the due process of law, to prevent improper vexation or oppression, to do justice between the parties and to secure a fair trial between them.

[18]           As opposed to public interest standing, private interest standing exists where the rights of a party are sufficiently affected by the dispute. For the litigant, it is a question of law to ask the court to decide a dispute on the basis of the evidence presented. The determination of private interest standing is therefore a question of law that can be decided by the application of Rule 23.01(1)(a) of the Rules of Court.

[19]           Whether a claim for standing is based on a public or private interest, the burden of proof is on the Plaintiffs-Respondents in both situations in this case. Although this motion is brought by the NANB, the party claiming public interest standing must demonstrate that it does indeed have standing (see: Hy and Zel's Inc. v. Ontario (Attorney General) 1993 CanLII 30 (SCC), [1993] 3 SCR 675).

[20]           The NANB submits that neither the SANB nor the FÉÉCUM has private or public standing in this case for the reasons that will be developed later by the Court.

[21]           In none of the affidavits in support of the position of the Plaintiffs-Respondents seeking the dismissal of this motion is there any information that they have been prejudiced or any evidence of a corporate interest or direct connection to the matter such that they are likely to gain any benefit from a decision in favour of their application or from public interest standing.

[22]           Dealing with the issue of private interest standing requires that the potential claimant has a direct personal interest in the matter. In Finlay v. Canada (Minister of Finance), 1986 CanLII 6 (SCC), [1986] 2 SCR 607, at paragraph 21, Le Dain J. of the Supreme Court wrote as follows:

[…] I am of the opinion, however, that a similar requirement of directness or causal relationship between the alleged prejudice or grievance and the challenged action is implicit in the notions of interference with private right and special damage.  I note that Thio, op. cit., pp. 5-6, refers to the general requirement for standing in administrative law as being that of a “direct, personal interest”. In Australian Conservation Foundation, supra, Gibbs J., referring to the general rule, stated the requirement of a personal stake in the outcome of the litigation as follows at p. 270:

A person is not interested within the meaning of the rule, unless he is likely to gain some advantage, other than the satisfaction of righting a wrong, upholding a principle or winning a contest, if his action succeeds or to suffer some disadvantage, other than a sense of grievance or a debt for costs, if his action fails.

[23]           The Court is of the opinion that the SANB and the FÉÉCUM have not shown themselves to be aggrieved parties with a special interest. At the outset, each of the Plaintiffs submitted that they did not claim to have a direct interest in the issuance of their Notice of Action, but rather that they had public interest standing.

[24]            In their brief, the SANB and the FÉÉCUM have pointed out that the application is intended to be a public debate on the language obligations of the NANB under subsections 16(2) and 20(2) and section 16.1 of the Charter and section 41.1(3) of the Official Languages Act.

[25]           Since the SANB and the FÉÉCUM submit that they have public interest standing, the Court is required to recognize that standing must be analyzed in a "[TRANSLATION] generous and liberal" manner. It is with this premise that they referred to Downtown Eastside Sex Workers v. Canada, 2012 SCC 45. In that decision, the Supreme Court recognized that public standing could be granted to a party by virtue of the inherent jurisdiction of the Court.

[26]           The Supreme Court discussed this inherent power by developing a test that a litigant who claims public interest standing must be able to meet. These limitations on standing are necessary in order to ensure that courts do not become hopelessly overburdened with marginal or redundant cases, to screen out the mere “busybody” litigant, to ensure that courts have the benefit of contending points of view of those most directly affected and to ensure that courts play their proper role within our democratic system of government. 

[27]            At paragraphs 1 and 2 of Downtown, supra, the Court wrote as follows:

1        This appeal is concerned with the law of public interest standing in constitutional cases. The law of standing answers the question of who is entitled to bring a case to court for a decision. Of course it would be intolerable if everyone had standing to sue for everything, no matter how limited a personal stake they had in the matter. Limitations on standing are necessary in order to ensure that courts do not become hopelessly overburdened with marginal or redundant cases, to screen out the mere “busybody” litigant, to ensure that courts have the benefit of contending points of view of those most directly affected and to ensure that courts play their proper role within our democratic system of government: Finlay v. Canada (Minister of Finance), 1986 CanLII 6 (SCC), [1986] 2 S.C.R. 607, at p. 631. The traditional approach was to limit standing to persons whose private rights were at stake or who were specially affected by the issue. In public law cases, however, Canadian courts have relaxed these limitations on standing and have taken a flexible, discretionary approach to public interest standing, guided by the purposes which underlie the traditional limitations.

2        In exercising their discretion with respect to standing, the courts weigh three factors in light of these underlying purposes and of the particular circumstances. The courts consider whether the case raises a serious justiciable issue, whether the party bringing the action has a real stake or a genuine interest in its outcome and whether, having regard to a number of factors, the proposed suit is a reasonable and effective means to bring the case to court: Canadian Council of Churches v. Canada (Minister of Employment and Immigration), 1992 CanLII 116 (SCC), [1992] 1 S.C.R. 236, at p. 253. The courts exercise this discretion to grant or refuse standing in a “liberal and generous” manner (p. 253).

[28]           With respect to a serious justiciable issue, the first step is to assess whether the facts on which the issue is based give rise to a cause of action recognized by law. The very nature of public interest standing requires the assertion of a cause of action arising out of public law. These types of public law causes of action must consist of a Charter challenge to an Act and judicial review of an administrative decision. 

[29]           In the first type of cause of action, the most common cause of action relied upon by parties seeking recognition of public interest standing is a claim based on s. 52(1) of the Charter, which reads as follows:

52.(1)   The Constitution of Canada is the supreme law of Canada, and any law that is inconsistent with the provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect.

[30]           This provision gives rise to a statutory cause of action where a plaintiff wishes to challenge the constitutionality of a provision of an Act itself or its regulations, not in order to challenge a decision made by an administrative body pursuant to the jurisdiction conferred on it by its enabling statute. Even if true, the facts contained in the Plaintiffs' Statement of Claim do not challenge the constitutionality of any of the provisions of the enabling statute or its regulations. The remedy under subsection 52(1) is therefore inapplicable.

[31]           Subsection 36(2) of the Judicature Act in conjunction with Rule 69 of the Rules of Court confers on this Court the authority to permit or grant a remedy by way of a writ of certiorari, mandamus, prohibition or quo warranto.

[32]           This remedy would be permitted where the impugned government action is not the adoption of a law itself, but rather a decision made by an administrative entity within its jurisdiction designated by its enabling statute, which is a judicial review.

[33]           In the present case, the Plaintiffs have not succeeded in demonstrating that their action gives rise to a justiciable public cause of action so that the Court has the authority to grant them the remedy they are seeking and that the issue raised is serious. This requirement has not been met.

[34]           The same is true of subsection 24(1) of the Charter invoked by the Plaintiffs, which refers to anyone whose rights or freedoms, as guaranteed by the Charter, have been infringed or denied. The facts alleged do not raise any cause of action under the provisions discussed above.

[35]           In the present case, the pleadings suggest that the application is really based on the reasonableness of the decision of the NANB board of directors to adopt the NCLEX-RN as its entry-to-practice examination. In that event, judicial review is available under Rule 69, not by issuing a Notice of Action with Statement of Claim Attached.

[36]           The subject matter of the present action was not introduced by way of judicial review and would not have been appropriate in the circumstances for judicial review. A careful reading of the facts relied upon by the Plaintiffs reveals that it was not the NANB’s decision to adopt NCLEX-RN as such, but rather the existence of educational materials by third parties that produced more commercial study resources in English than in French.

[37]           The nature of the Plaintiffs' interest is to know whether they have a real interest in the proceedings or in the issues they raise. The interests of the Plaintiffs in the case that are closely related to its corporate objectives and whether the Plaintiffs have expertise or a history of general interest in the matter advanced, should be considered.

[38]           Neither the SANB nor the FÉÉCUM has advanced any evidence establishing a link with their corporate interests or concerning a particular expertise developed in the context of the adoption of entry-to-practice examinations for candidates with nursing education.

[39]           The Court is of the opinion that, in the absence of evidence that the Plaintiffs have a genuine interest in the case in question, public standing cannot be granted. (See Campisi v. Ontario 2017 ONSC 2884 upheld in 2018 ONCA 869).

[40]           With respect to the interest expressed by the FÉÉCUM to represent the interests of students on the Moncton campus, its mandate does not extend to those who have graduated from university and, by extension, to NCLEX-RN candidates. The NCLEX-RN examinations are for graduates, not students of the nursing school.

[41]           In addition, there is no evidence that the FÉÉCUM has any particular expertise in the administration of entry-to-practice examinations or even in language law in general.

[42]           Although the SANB could, because of its goals, objectives and mission, be qualified as an intervener, owing to the absence of evidence on its particular area of interest on the specific issue of the NCLEX-RN examination, there is no public interest that would allow it to act as Plaintiff in this case.

[43]           The Court is of the opinion that the FÉÉCUM and the SANB do not have a genuine interest in this case and do not meet the second test of a genuine interest.

[44]           The third step of the test regarding other reasonable and effective manners in which the issue may be brought before the Court requires a flexible and purposive application by reference to a list of factors identified by the Supreme Court in Downtown, supra. At paragraph 51 of the judgment, the Court wrote as follows:

[…]

The court should turn its mind to whether there are realistic alternative means which would favour a more efficient and effective use of judicial resources and would present a context more suitable for adversarial determination. Courts should take a practical and pragmatic approach. The existence of other potential plaintiffs, particularly those who would have standing as of right, is relevant, but the practical prospects of their bringing the matter to court at all or by equally or more reasonable and effective means should be considered in light of the practical realities, not theoretical possibilities. Where there are other actual plaintiffs in the sense that other proceedings in relation to the matter are under way, the court should assess from a practical perspective what, if anything, is to be gained by having parallel proceedings and whether the other proceedings will resolve the issues in an equally or more reasonable and effective manner. In doing so, the court should consider not only the particular legal issues or issues raised, but whether the plaintiff brings any particularly useful or distinctive perspective to the resolution of those issues. As, for example, in McNeil, even where there may be persons with a more direct interest in the issue, the plaintiff may have a distinctive and important interest different from them and this may support granting discretionary standing.

[45]           In the present case, neither Plaintiff has direct knowledge of the facts of this case and neither was affected by the adoption of the NCLEX-RN. There is a serious question as to how they will establish the factual context necessary to determine the merits of the case advanced. The evidence filed by the Plaintiffs offers no comment as to their respective interest in this litigation, the basis of their factual allegations and how they will proceed to establish their allegations effectively and accurately.

[46]           The Court concludes that the Plaintiffs have not discharged the burden of proof to establish that they have the public standing necessary to advance this case.

[47]           Therefore, neither the SANB nor the FÉÉCUM meets the private interest standing test. Also, since the three criteria of the test for public interest standing have not been met, the Court will not exercise its discretion in favour of granting the SANB and the FÉÉCUM public standing in this case. 

[48]           The NANB's motion is allowed and the Court finds that the SANB and the FÉÉCUM do not have standing as Plaintiffs in this case. Pursuant to Rule 37.10(a) of the New Brunswick Rules of Court, this motion is converted into a motion for summary judgment dismissing this application with costs, and the Statement of Claim filed on May 28, 2018 is struck in its entirety. The SANB and the FÉÉCUM are required to pay the NANB costs in the amount of $1,500.00 each.

DATED at Moncton, N.B., this 23rd day of January 2020.

[12] En 2013, l’ANIM a déposé une plainte au Commissaire aux langues officielles (CLO) selon l’article 58 de la LLO. Une telle plainte est une condition préalable à un recours devant cette Cour selon les articles 76 et 77 de la LLO. Ces articles font partie de la Partie X de la LLO, intitulé « Recours judiciaire » [...]