Commissioner of Official Languages for New Brunswick v Nurses Association of New Brunswick, 2023 NBCA 60
| L’analyse commence par la détermination de la question de savoir si le juge saisi de la requête a correctement interprété le cadre qui régit l’exécution des obligations de la Commissaire, pour ensuite évaluer le caractère raisonnable de la décision de la Commissaire de procéder à une enquête à l’intérieur de ce cadre.
[37] Le rôle et les obligations de la Commissaire sont énoncés à l’art. 43 de la Loi dont voici les parties pertinentes pour les besoins du présent appel :
[38] La Commissaire peut refuser d’instruire une plainte s’il est possible d’établir un des trois critères énoncés au par. 43(11) :
[39] La Commissaire établit la procédure à suivre pour ses enquêtes en vertu du par. 43(14) :
[40] Le plaignant qui est mécontent de la suite donnée par la Commissaire à sa plainte peut former un recours devant la Cour du Banc du Roi en vertu du par. 43(18), qui est libellé ainsi :
[41] La dernière partie pertinente du cadre est l’art. 41.1, qui s’applique à une association professionnelle telle que l’intimée. Cet article énonce ainsi ses obligations :
[42] Cela établit le contexte législatif dans lequel le caractère raisonnable d’une décision rendue par la Commissaire doit être examiné. En raison de l’importance de la Loi, qui est propre au Nouveau-Brunswick, la Cour a précédemment indiqué qu’elle jouit d’une vocation et d’un statut quasi-constitutionnel (voir Charlebois c. La Ville de Saint‑Jean, 2004 NBCA 49, 275 R.N.-B. (2e) 203; Charlebois c. Saint John (Ville), 2005 CSC 74, [2005] 3 R.C.S. 563), et que ce statut a nécessairement une incidence sur l’évaluation du caractère raisonnable d’une décision rendue sous son régime. Il n’est pas contesté que les droits garantis par la Loi sont fondamentaux et, par conséquent, le pouvoir de la Commissaire de procéder à une enquête est l’outil essentiel à utiliser pour veiller à la protection et à la concrétisation de ces droits. Il faut interpréter le caractère raisonnable des actions de la Commissaire sous ce jour. |
The analysis begins with a determination of whether the application judge properly construed the framework which governs the execution of the Commissioner’s duties, to then assess the reasonableness of her decision to investigate within that framework. [37] The Commissioner’s role and duties are set out in s. 43 of the Act, the relevant portions of which, for our purposes, are:
[38] The Commissioner may refuse to investigate if one of the three criteria set out in s. 43(11) can be established:
[39] The Commissioner determines her investigation process under s. 43(14):
[40] A complainant dissatisfied with the Commissioner’s disposition of the complaint may apply for relief to the Court of King’s Bench under s. 43(18), which provides:
[41] The final relevant piece of the framework is s. 41.1, which applies to a professional association such as the respondent. It sets out its obligations as follows:
[42] This sets the legislative context in which any decision made by the Commissioner stands to be assessed for reasonableness. Because of the significance of the Act, which is unique to New Brunswick, the Court has previously stated it has a quasi-constitutional vocation and status (see Charlebois v. The City of Saint John, 2004 NBCA 49, 275 N.B.R. (2d) 203; Charlebois v. Saint John (City), 2005 SCC 74, [2005] 3 S.C.R. 563) and that status necessarily impacts the reasonableness assessment of a decision made pursuant to it. There is no dispute the rights protected by the Act are fundamental and, as a result, the Commissioner’s power to investigate is the critical tool to be used to monitor the protection and realization of those rights. The reasonableness of the Commissioner’s actions must be interpreted in this light. |
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| Le deuxième indice d’un contrôle déguisé selon la norme de la décision correcte est l’interprétation de novo que le juge saisi de la requête a faite du par. 43(11) de la Loi, qui traite des situations dans lesquelles un commissaire peut refuser de procéder à une enquête. L’arrêt Vavilov énonce clairement que le juge siégeant en révision ne doit pas effectuer une telle analyse (par. 116). En outre, procéder à une telle analyse mine complètement l’expertise dont disposent la Commissaire et le Commissariat pour interpréter le régime de protection des droits linguistiques conféré par la Loi. À la fin de sa propre analyse du par. 43(11), le juge a conclu que le paragraphe ne [TRADUCTION] « se prête [pas] à l’interprétation étroite que lui a donnée la Commissaire » (par. 218). Il s’agit d’une conclusion qui oppose l’interprétation de la Commissaire à la sienne. Encore une fois, il s’agit d’un contrôle déguisé selon la norme de la décision correcte. Le juge devait uniquement examiner la décision de la Commissaire, peu importe l’interprétation qu’il aurait pu favoriser, et déterminer si elle satisfaisait aux caractéristiques mentionnées ci-dessus. Si la décision satisfaisait aux caractéristiques, c’est suffisant pour conclure qu’elle est raisonnable. | The second indication of a disguised correctness review is found in the de novo interpretation the application judge made of s. 43(11) of the Act, which deals with the situations in which a commissioner may refuse to investigate. Vavilov is clear that the reviewing judge is not to undertake such an analysis (para. 116). Moreover, doing so completely undermines the expertise which rests with the Commissioner and her office in interpreting the language rights protection regime afforded by the Act. At the conclusion of his own analysis of s. 43(11), the judge found it was not “amenable to the narrow interpretation given to it by the Commissioner” (para. 218). That is a finding which stacks the Commissioner’s interpretation against his own. Again, that is disguised correctness review. What the judge needed to do was strictly consider the Commissioner’s decision, regardless of what interpretation he might have favoured, and determine whether it met the hallmarks referenced above. If the decision exhibits these hallmarks, nothing more is needed to conclude it is reasonable. | |||||||||||||||||||||
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La Commissaire a ensuite énoncé le cadre législatif, tel qu’elle l’interprète, qui établit son mandat et limite ses pouvoirs : 2. Principes généraux a) Rôle du commissaire en vertu de la Loi sur les langues officielles [7] La Loi sur les langues officielles, LN-B 2002, c 0-0.5 (« la Loi ») établit le mandat du commissaire ainsi que son rôle comme enquêteur des plaintes. Les articles pertinents sont présentés ci-dessous.
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The Commissioner then sets out the legislative framework, as she interprets it, which establishes her mandate and limits her authority: [TRANSLATION] 2. General principles a) Role of the Commissioner under the Official Languages Act [7] The Official Languages Act, S.N.B. 2002, c. O-0.5 (“the Act”) establishes the Commissioner’s mandate and his role as a complaints investigator. The relevant sections are reproduced below:
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[8] Selon le paragraphe 43(9), le rôle du commissaire est « d’enquêter, présenter des rapports et de faire des recommandations visant le respect de la présente loi et de promouvoir l’avancement des deux langues officielles dans la province ». |
[8] Under subsection 43(9), the role of the Commissioner is “to investigate, report on and make recommendations with regard to compliance with this Act and to promote the advancement of both official languages in the Province.” | |||||||||||||||||||||
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[9] Lorsque les plaintes sont reçues par le Commissariat, le commissaire a l’obligation d’enquêter : selon le paragraphe 43(10), le commissaire « procède » a des enquêtes lorsque le commissaire reçoit une plainte (en anglais, « the Commissioner shall conduct and carry out investigations [ ... ] pursuant to any complaint made to the Commissioner »). En effet, la Loi prévoit seulement quatre exceptions à cette obligation (voir les paragraphes 43(10.1) et 43(11) de la Loi). Le commissaire peut refuser d’enquêter seulement quand une de ces exceptions s’applique. La décision de refuser d’enquêter est discrétionnaire : si un des motifs de refus prévus aux paragraphes 43(10.1) ou 43(11) s’applique, le commissaire n’est pas obligé de refuser d’enquêter, mais il peut refuser d’enquêter. |
[9] When complaints are received by the Office of the Commissioner, the Commissioner has a duty to investigate: under subsection 43(10), the Commissioner “shall conduct and carry out” investigations when he receives a complaint (“the Commissioner shall conduct and carry out investigations [...] pursuant to any complaint made to the Commissioner”). In fact, the Act only provides four exceptions to this obligation (see subsections 43(10.1) and 43(11) of the Act). The Commissioner may only refuse to investigate when one of these exceptions applies. The decision to refuse to investigate is discretionary: if one of the grounds for refusal under subsections 43(10.1) or 43(11) applies, the Commissioner is not required to refuse to investigate, but he may refuse to investigate. |
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[10] Si le commissaire refuse d’enquêter pour un de ces motifs, il doit donner au plaignant un avis motivé (art. 43(12)). [11] Le rôle et l’autorité du commissaire doivent être interprétés à la lumière de l’objet et de l’importance de la Loi sur les langues officielles. Tel que reconnu dans le préambule de la Loi ainsi que par la Cour suprême du Canada, la Loi vise à mettre en œuvre les droits garantis par la Charte canadienne des droits et libertés (Charlebois c Saint John (Ville), 2005 CSC 74 au para 13). Ainsi, le rôle du commissaire - y compris le rôle d’enquêter et de faire des recommandations sur la conformité à la Loi - est lié à la mise en œuvre des droits constitutionnels. À ce titre, le pouvoir du commissaire de refuser d’enquêter sur une plainte ne devrait pas être exercé à la légère. À la lumière de ces principes, je constate que l’obligation d’enquêter prévue au paragraphe 43(10) doit recevoir une interprétation large et les motifs de refus prévus au paragraphe 43(11) doivent recevoir une interprétation étroite. |
[10] If the Commissioner refuses to investigate on one of these grounds, he shall inform the complainant and provide reasons for the decision to do so (s. 43(12)). [11] The role and authority of the Commissioner must be interpreted in light of the object and importance of the Official Languages Act. As recognized in the Preamble to the Act and by the Supreme Court of Canada, the purpose of the Act is to implement the rights enshrined in the Canadian Charter of Rights and Freedoms (Charlebois v. Saint John (City), 2005 SCC 74, at para. 13). Thus, the role of the Commissioner – including the role of investigating and making recommendations on compliance with the Act – is linked to the implementation of constitutional rights. As such, the Commissioner’s power to refuse to investigate a complaint should not be exercised lightly. In light of these principles, I find that the duty to investigate under subsection 43(1) must be interpreted broadly and the grounds for refusal under subsection 43(11) must be interpreted narrowly. |
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| [12] Dans cette optique, je doute sérieusement d’avoir le pouvoir de refuser d’enquêter au motif qu’une plainte constitue un abus de procédure. L’alinéa 43(11)b) donne clairement au commissaire la possibilité de refuser d’enquêter au motif qu’une plainte est vexatoire, mais il n’est prévu nulle part que le commissaire puisse refuser de faire enquête au motif qu’une plainte constitue un abus de procédure. Compte tenu des principes énoncés ci-dessus, j’hésite à reconnaitre l’abus de procédure comme un nouveau motif distinct du motif « vexatoire » prévu à l’alinéa 43(11)b). | [12] In this perspective, I seriously doubt that I have the authority to refuse to investigate on the ground that a complaint constitutes an abuse of process. Paragraph 43(11)(b) clearly empowers the Commissioner to refuse to investigate on the ground that a complaint is vexatious, but nowhere does it state that the Commissioner may refuse to investigate on the ground that a complaint constitutes an abuse of process. In view of the principles set out above, I am reluctant to recognize abuse of process as a new ground distinct from the “vexatious” ground under paragraph 43(11)(b). |
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| La Commissaire a interprété raisonnablement ses obligations d’origine législative et il faut faire preuve de retenue envers sa décision de procéder à une enquête. On ne peut l’empêcher de procéder à une enquête puisqu’elle doit remplir le mandat quasi-constitutionnel de veiller à la protection des droits linguistiques que lui confère la Loi. | The Commissioner reasonably interpreted her statutory duties and her decision to investigate is owed deference. She cannot be prevented from investigating as she must carry out her quasi-constitutional mandate to oversee the protection of language rights under the Act. |
