L’Observatoire international des droits linguistiques

[1]        La Fédération des francophones de la Colombie-Britannique et le commissaire aux langues officielles (les appelants et respectivement la FFCB et le Commissaire) se portent chacun en appel d’une décision (2018 CF 530) rendue par le juge Gascon de la Cour fédérale (le juge de première instance) refusant de donner suite au recours formé par la FFCB en vertu du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 31(la LLO).

[2]        Le recours fait suite à quatre plaintes entérinées par le Commissaire alléguant que les intimés, Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), depuis renommé Emploi et Développement social Canada (EDSC), et la Commission de l’assurance-emploi du Canada (la Commission) (collectivement les intimés ou les institutions fédérales) ont manqué aux obligations linguistiques qui leur incombent en vertu des parties IV et VII de la LLO et du paragraphe 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, n^o 44] (la Charte), lors de la conclusion et de la mise en œuvre de l’Entente Canada – Colombie-Britannique sur le développement du marché du travail signée en février 2008 (l’Entente). L’Entente a été conclue en vertu de l’article 63 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 (la LAE).

[3]        Le juge de première instance a refusé de donner suite au recours de la FFCB jugeant qu’en vertu de l’Entente, la Colombie-Britannique (la C.-B. ou la province) n’agit pas « pour [le] compte » d’EDSC et de la Commission comme l’exige la partie IV de la LLO à son article 25, et que ces dernières avaient pris des mesures positives suffisantes pour s’acquitter de l’obligation qui découle de la partie VII, et plus précisément de son article 41.

[4]        Au soutien de son appel, la FFCB maintient que le juge de première instance se devait de conclure, selon le droit applicable et la preuve, que l’Entente ainsi que les prestations d’emploi et les mesures de soutien qu’elle autorise vont à l’encontre du paragraphe 20(1) de la Charte, et des parties IV et VII de la LLO.

[5]        Le Commissaire pour sa part s’attaque au volet de la décision qui porte sur la partie VII. Il maintient que, bien que le juge de première instance ait correctement énoncé les principes applicables à l’interprétation des droits linguistiques, il n’a pas tenu compte de l’intention du législateur de responsabiliser les institutions fédérales au cas par cas quant aux obligations qui leur incombent en vertu de la partie VII.

[6]        Les intimés nous demandent de rejeter les appels au motif que la partie IV ne s’applique pas à la C.-B. et que la preuve permettait au juge de première instance de conclure qu’ils ont pris des mesures positives suffisantes pour satisfaire à l’obligation prévue à la partie VII de la LLO.

[7]        Le procureur général de la Colombie-Britannique, en sa qualité d’intervenant, nous demande de confirmer la décision du juge de première instance alors que le Quebec Community Groups Network (QCGN) et l’Association des juristes d’expression française du Nouveau-Brunswick (AJEFNB) nous demandent de l’infirmer, chacun souscrivant pour l’essentiel à la position des parties qu’il soutient.

[8]        Pour les motifs exposés ci-après, nous sommes d’avis que le juge de première instance a conclu à bon droit que la partie IV de la LLO et le paragraphe 20(1) de la Charte ne s’appliquent pas à la C.-B. dans sa mise en œuvre de l’Entente. Par contre, il a mal interprété l’obligation qui incombe aux institutions fédérales sous le régime de la partie VII de la LLO.

[9]        Après avoir effectué nous-mêmes l’analyse selon le critère légal applicable, nous en venons à la conclusion que les institutions fédérales n’ont pas respecté l’obligation qu’elles ont envers la minorité linguistique francophone de la C.-B. sous le régime de la partie VII de la LLO et que les plaintes sont à cet égard bien fondées. Il s’ensuit que les appels ayant trait au bris de l’obligation prévue à la partie VII de la LLO doivent être accueillis.

[1]        The Fédération des francophones de la Colombie-Britannique and the Commissioner of Official Languages (the appellants, and the FFCB and the Commissioner, respectively) are both appealing a decision (2018 FC 530) rendered by Justice Gascon of the Federal Court (trial judge) whereby the FFCB’s application for a remedy pursuant to subsection 77(1) of the Official Languages Act, R.S.C., 1985 (4th Supp.), c. 31 (the OLA), was dismissed.

[2]        The proceeding arises from four complaints endorsed by the Commissioner alleging that the respondents, Human Resources and Skills Development Canada (HRSDC), since renamed Employment and Social Development Canada (ESDC), and the Canada Employment Insurance Commission (the Commission) (collectively the respondents or the federal institutions) failed to meet their language obligations under Parts IV and VII of the OLA and under subsection 20(1) of the Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44] (the Charter), in entering into and implementing the Canada–British Columbia Labour Market Development Agreement signed in February 2008 (the Agreement). The Agreement was entered into pursuant to section 63 of the Employment Insurance Act, S.C. 1996, c. 23 (the EIA).

[3]        The trial judge refused to grant the remedy sought by the FFCB, finding that under the Agreement, British Columbia (B.C. or the province) was not acting “on … behalf” of ESDC and the Commission as required under section 25 of Part IV of the OLA and that these entities took sufficient positive measures to fulfil their duties under Part VII, specifically section 41.

[4]        In support of its appeal, the FFCB maintains that on the basis of the law and the evidence the trial judge was bound to conclude that the Agreement as well as the employment benefits and support measures that it authorizes violate subsection 20(1) of the Charter and Parts IV and VII of the OLA.

[5]        The Commissioner takes issue with the portion of the decision that deals with Part VII. He maintains that although the trial judge correctly stated the principles applicable to the interpretation of language rights, he did not take into account Parliament’s intention to make federal institutions accountable for their obligations under Part VII on a case-by-case basis.

[6]        The respondents ask that we dismiss the appeals on the ground that Part IV does not apply to B.C. and that the evidence supports the trial judge’s conclusion that they took sufficient positive measures to satisfy the obligation under Part VII of the OLA.

[7]        The Attorney General of B.C., in his capacity as intervener, asks that we uphold the trial judge’s decision, whereas the Quebec Community Groups Network (QCGN) and the Association des juristes d’expression française du Nouveau-Brunswick (AJEFNB) invite us to set it aside, each substantially agreeing with the position of the parties they support.

[8]        For the reasons set out below, we are of the view that the trial judge correctly concluded that Part IV of the OLA and subsection 20(1) of the Charterdo not apply to B.C. in its implementation of the Agreement. However, he misinterpreted the obligation cast upon federal institutions under Part VII of the OLA.

[9]        After conducting our own analysis on the basis of the applicable legal test, we conclude that the federal institutions failed to meet their obligation towards B.C.’s French linguistic minority community under Part VII of the OLA and that the complaints are to that extent well founded. It follows that the appeals, insofar as they pertain to the breach of the Part VII obligation, must be allowed.

[191]   Le pouvoir d’octroyer la réparation qui est convenable et juste dans les circonstances est très vaste, mais seules les institutions fédérales peuvent y être assujetties. À l’heure actuelle, les institutions fédérales ne sont pas en mesure de faire quoi que ce soit pour favoriser l’épanouissement de la minorité linguistique francophone de la C.-B. ou la protéger parce que l’Entente qu’elles ont signée ne reconnaît pas l’obligation qu’elles ont en vertu de la partie VII de la LLO et ne prévoit aucun moyen pour exiger qu’elle soit respectée dans la mise en œuvre de l’Entente. Elle ne permet pas non plus aux institutions fédérales d’intervenir directement dans l’offre de services d’aide à l’emploi, puisque selon ses termes, ces matières relèvent du contrôle exclusif de la C.-B.

[192]   Les institutions fédérales ne peuvent demeurer parties à une entente qui les empêche d’honorer l’obligation continue qu’elles ont envers la minorité linguistique francophone de la C.-B. Il s’ensuit que l’Entente doit, dans un premier temps, être résiliée à moins qu’elle puisse être renégociée afin de permettre aux institutions fédérales d’agir en conformité avec l’obligation qui leur incombe en vertu de la partie VII.

[193]   Dans un deuxième temps, le geste réparateur doit être déterminé. À cette étape, il ne s’agit pas de se demander ce que les institutions fédérales auraient pu faire, mais bien de déterminer comment remédier au tort qui a été causé. Comme nous l’avons vu, l’impact négatif qui a découlé de l’Entente et du défaut d’agir des institutions fédérales est le démantèlement du réseau de services d’aide à l’emploi qu’elles avaient mis sur pied avec la participation des organismes francophones. Ce réseau était unique dans sa conception et constituait un outil de socialisation irremplaçable. S’agissant ici de réparer, dans la mesure du possible, l’impact négatif de l’Entente sur l’épanouissement de la minorité linguistique francophone de la C.-B. avec un regard axé sur sa survie, la restauration de ce réseau s’impose comme réparation convenable et juste dans les circonstances.

[194]   L’Entente comporte des contraintes temporelles qui nous empêchent de donner à cette réparation un effet immédiat. Bien qu’elle puisse être modifiée en tout temps, les parties ont convenu qu’un préavis de deux ans, calculé à compter du 1^er avril de chaque année, était nécessaire pour y mettre fin (articles 1.2, 24.0 et 25.0 de l’Entente). L’ampleur de l’Entente et l’importance d’y mettre fin en évitant que les services aux clients soient indûment amoindris ou interrompus justifient la durée de ce préavis.

[195]   Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’ordonner que la réparation s’effectue comme suit : les institutions fédérales devront faire parvenir à la C.-B. dans les 60 jours suivant la date du présent jugement, le préavis prévu à l’article 24.0 de l’Entente indiquant leur intention d’y mettre fin dans sa forme actuelle à compter du 1^er avril 2024. D’ici là, rien n’empêchera les institutions fédérales de tenter de modifier l’Entente d’un commun accord afin d’y insérer les modalités leur donnant le droit d’exiger que l’Entente soit mise en œuvre dans le respect de l’obligation qu’elles ont envers la minorité linguistique francophone de la C.-B. en vertu de la partie VII de la LLO. Les institutions fédérales devront, dès qu’elles seront en mesure d’agir, soit dans le cadre d’une Entente modifiée ou suite à son annulation, voir à ce que soit reconstitué, dans la mesure du possible, le réseau de services d’aide à l’emploi avec la participation des organismes francophones selon le modèle qui existait avant la signature de l’Entente, en tenant compte des besoins actuels de la minorité linguistique francophone de la C.-B.

[191]   The power to grant a remedy that is appropriate and just in the circumstances is very broad, but only the federal institutions are subject to it. At the present time, the federal institutions cannot do anything whatsoever to enhance the vitality of B.C.’s French linguistic minority community or to protect it because the Agreement that they signed does not recognize their obligation under Part VII of the OLA or provide for any means to ensure that it is complied with in the implementation of the Agreement. Nor does the Agreement allow the federal institutions to intervene directly in the provision of employment assistance services in B.C. since, according to the terms of the Agreement, such matters are under the exclusive control of the province.

[192]   The federal institutions cannot remain parties to an agreement that prevents them from honouring their ongoing obligation towards B.C.’s French linguistic minority community. It follows that, as a first step, the Agreement must be terminated, unless it can be renegotiated so as to allow the federal institutions to act in compliance with their obligation under Part VII.

[193]   Second, the remedial action must be ascertained. At this stage, we need not determine what the federal institutions could have done, but how to remedy the harm that was caused. As we have seen, the negative impact that resulted from the Agreement and from the failure of the federal institutions to take action is the dismantling of the employment assistance services network that they had set up with the participation of the Francophone organizations. This network was unique in its design and constituted an irreplaceable socialization tool. The task being to remedy, to the extent possible, the negative impact of the Agreement on the vitality of B.C.’s French linguistic minority community with a focus on its survival, restoring this network stands out as the appropriate and just remedy in the circumstances.

[194]   The Agreement imposes time constraints that prevent us from giving immediate effect to this remedy. Even though the Agreement may be amended at any time, the parties have agreed that two years’ notice, calculated from April 1 of each year, must be given in order to terminate it (Articles 1.2, 24.0 and 25.0 of the Agreement). The magnitude of the Agreement and the importance of terminating it while ensuring that services to clients are not unduly affected or interrupted justify this notice period.

[195]   In light of the foregoing, it is appropriate to order that the remedy be carried out as follows: the federal institutions must provide B.C., within 60 days of the date of this judgment, the notice referenced in Article 24.0 of the Agreement indicating their intention to terminate the Agreement in its present form as of April 1, 2024. In the meantime, nothing will prevent the federal institutions from trying to amend the Agreement by mutual consent in order to insert terms giving them the right to require that the Agreement be implemented in compliance with their obligation towards B.C.’s French linguistic minority community under Part VII of the OLA. As soon as they are able to act, either under an amended Agreement or after its termination, the federal institutions must, to the extent possible, restore the network of employment assistance services with the participation of the Francophone organizations based on the model that existed before the signing of the Agreement, while taking into account the current needs of B.C.’s French linguistic minority community.