Thibodeau v. St. John’s International Airport Authority, 2022 FC 563
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[1] M. Thibodeau a intenté un recours fondé sur l’article 77 de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4e suppl) [la Loi], à l’encontre de l’Administration de l’aéroport international de St. John’s [l’AAISJ]. Il sollicite un jugement déclaratoire, des dommages-intérêts et une lettre d’excuses, car il estime que l’AAISJ ne s’est pas conformée aux obligations que la Loi lui impose. [2] Je conclus que l’AAISJ n’a pas respecté la Loi en communiquant en anglais seulement sur les médias sociaux et en ne s’assurant pas que son site web soit entièrement bilingue. À cet égard, les obligations de l’AAISJ ne portent pas uniquement sur les renseignements « utiles aux voyageurs ». Les communications que le siège de l’AAISJ destine au grand public doivent également être bilingues. [3] J’estime que l’octroi de dommages-intérêts est une réparation convenable et juste, afin d’assurer la dissuasion et la défense des droits découlant de la Loi. Ni les circonstances dans lesquelles M. Thibodeau a constaté les violations de la Loi, ni les prétendus efforts de l’AAISJ afin de se conformer à la Loi ne font obstacle à l’octroi de dommages-intérêts. |
[1] Mr. Thibodeau has made an application for a remedy under section 77 of the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Supp.) [the Act], against St. John’s International Airport Authority [SJIAA]. He is seeking declaratory relief, damages and a letter of apology, because he believes that SJIAA has not complied with its duties under the Act. [2] I find that SJIAA has failed to comply with the Act by communicating in English only on social media and by failing to ensure that its website is fully bilingual. In this regard, SJIAA’s obligations are not limited to information that is “traveller-relevant”. Communications from SJIAA’s head office to the general public must also be bilingual. [3] I find that an award of damages is an appropriate and just remedy to ensure deterrence and vindication of the rights flowing from the Act. Neither the circumstances in which Mr. Thibodeau discovered the breaches of the Act nor SJIAA’s alleged efforts to comply with the Act are a bar to an award of damages. |
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I. Contexte[4] Pour la bonne intelligence des présents motifs, il est nécessaire de débuter par une description sommaire du régime législatif en cause. Nous pourrons ensuite nous pencher sur les plaintes qui sont à l’origine de l’affaire et sur le traitement qu’en a fait le Commissaire aux langues officielles [le Commissaire]. A. Contexte législatif[5] L’article 16 de la Charte canadienne des droits et libertés prévoit que le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada. Il consacre au sein de la constitution une caractéristique fondamentale du Canada. Les articles 17 à 23 de la Charte prévoient une panoplie de droits relatifs à l’usage des langues officielles au sein de diverses institutions. En particulier, l’article 20 prévoit ce qui suit :
22 Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que le public puisse communiquer avec leur siège ou leur administration centrale, et en recevoir les services, dans l’une ou l’autre des langues officielles. Cette obligation vaut également pour leurs bureaux — auxquels sont assimilés, pour l’application de la présente partie, tous autres lieux où ces institutions offrent des services — situés soit dans la région de la capitale nationale, soit là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante. [7] Soulignons dès à présent que l’article 22 de la Loi, à l’image de l’article 20 de la Charte, distingue deux principaux types de circonstances dans lesquelles une institution fédérale a l’obligation d’employer l’une ou l’autre des langues officielles dans ses interactions avec le public. D’une part, cette obligation s’applique aux communications ou aux services offerts par le siège ou l’administration centrale de cette institution. D’autre part, quant aux bureaux situés ailleurs au pays ou à l’étranger, l’obligation de communiquer ou d’offrir des services dans une langue officielle ne s’applique qu’en présence d’une demande importante. Comme on le verra plus loin, cette distinction entre le siège et les autres bureaux est cruciale en l’espèce. L’article 22 de la Loi prévoit aussi que les services offerts par les bureaux situés dans la région de la capitale nationale doivent être bilingues, mais cet aspect de l’article 22 n’est pas pertinent en l’espèce. [8] L’article 23, quant à lui, clarifie la portée de l’article 22 en ce qui a trait aux services offerts aux voyageurs, se fondant encore une fois sur le concept de demande importante : [9] La définition du concept de demande importante se retrouve dans le Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 [le Règlement]. Des critères distincts s’appliquent aux situations visées par les articles 22 et 23 de la Loi. Bien que les dispositions du Règlementsoient passablement détaillées, les aspects pertinents peuvent être résumés ainsi. [10] L’article 5 du Règlement prévoit qu’aux fins de l’article 22 de la Loi, les services offerts par un bureau d’une institution fédérale font l’objet d’une demande importante dans la langue officielle minoritaire, notamment lorsque la population de la minorité linguistique dans la région métropolitaine de recensement en cause est d’au moins 5000 personnes ou lorsqu’au moins 5 p. cent de la demande de service est dans cette langue. Il n’est pas contesté que ces conditions ne sont pas remplies à St. John’s. [11] L’article 7 du Règlement prévoit qu’aux fins de l’article 23 de la Loi, les services offerts par un aéroport font l’objet d’une demande importante dans la langue officielle minoritaire lorsqu’au moins 5 p. cent de la demande de service est dans cette langue. Ces services font aussi l’objet d’une demande importante dans les deux langues officielles lorsque le nombre total de passagers par année excède un million. Il n’est pas contesté que, depuis plusieurs années, le nombre total de voyageurs à l’aéroport de St. John’s excède ce seuil. De plus, en 2019, après le dépôt des plaintes de M. Thibodeau, l’article 7 a été modifié par l’ajout du paragraphe 7(5), qui prévoit que les services offerts dans un aéroport situé dans une capitale provinciale ou territoriale – comme St. John’s – font l’objet d’une demande importante dans les deux langues officielles. [12] Jusque dans les années 1990, un grand nombre d’aéroports canadiens étaient exploités par le ministère des Transports, une institution fédérale assujettie à la Loi. Cependant, le gouvernement a souhaité confier l’exploitation de ces aéroports à des organisations locales. Le Parlement a donc adopté la Loi relative aux cessions d’aéroports, LC 1992, c 5, qui permet au gouvernement de céder un aéroport à une « administration aéroportuaire désignée » et qui précise les modalités de l’application de certaines lois à cette administration. En particulier, en ce qui a trait aux langues officielles, le paragraphe 4(1) de cette loi prévoit ce qui suit : |
I. Background[4] For a clear understanding of these reasons, it is necessary to begin with a brief description of the statutory scheme at issue. We will then turn to the complaints that gave rise to the case and the handling of those complaints by the Commissioner of Official Languages [the Commissioner]. A. Statutory Context[8] Section 23 clarifies the scope of section 22 in respect of services for the travelling public, again based on the concept of significant demand: [5] Section 16 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms provides that English and French are the official languages of Canada. It enshrines in the Constitution a fundamental characteristic of Canada. Sections 17 to 23 of the Charter provide for an array of rights relating to the use of the official languages in various institutions. In particular, section 20 provides as follows:
[6] The Act was enacted, among other reasons, to implement the rights guaranteed in sections 17 to 20 of the Charter. Part IV of the Act, which includes sections 21 to 33, is entitled “Communications with and Services to the Public”. The provisions at issue in this case are sections 22 and 23. Section 22 reads as follows: 22 Every federal institution has the duty to ensure that any member of the public can communicate with and obtain available services from its head or central office in either official language, and has the same duty with respect to any of its other offices or facilities
[7] It should be noted at this point that, like section 20 of the Charter, section 22 of the Act distinguishes between two main types of circumstances in which a federal institution has a duty to use either official language in its interactions with the public. On the one hand, this duty applies to communications or services provided by the head or central office of the institution. On the other hand, for offices located elsewhere in the country or abroad, the duty to communicate or provide services in an official language applies only where there is significant demand. As will be seen below, the distinction between head office and other offices is crucial in this case. Section 22 of the Act also provides that services offered by offices located in the National Capital Region must be bilingual, but this aspect of section 22 is irrelevant here. 23 (1) For greater certainty, in addition to the duty set out in section 22, every federal institution that provides services or makes them available to the travelling public has the duty to ensure that any member of the travelling public can communicate with and obtain those services in either official language from any office or facility of the institution in Canada or elsewhere where there is significant demand for those services in that language. (2) Every federal institution has the duty to ensure that such services to the travelling public as may be prescribed by regulation of the Governor in Council that are provided or made available by another person or organization pursuant to a contract with the federal institution for the provision of those services at an office or facility referred to in subsection (1) are provided or made available, in both official languages, in the manner prescribed by regulation of the Governor in Council. [9] The definition of significant demand is found in the Official Languages (Communications with and Services to the Public) Regulations, SOR/92-48 [the Regulations]. Separate criteria apply to the situations covered by sections 22 and 23 of the Act. While the provisions of the Regulations are quite detailed, the relevant aspects can be summarized as follows. [10] Section 5 of the Regulations provides that, for the purposes of section 22 of the Act, there is significant demand for services provided by an office of a federal institution in the minority official language where, among other things, the minority language population in the relevant census metropolitan area is at least 5,000 or where at least 5% of the demand for service is in that language. It is not disputed that these conditions are not met in St. John’s. [11] Section 7 of the Regulations provides that, for the purposes of section 23 of the Act, there is significant demand for services provided by an airport in the minority official language when at least 5% of the demand for service is in that language. There is also significant demand for these services in both languages when the total number of passengers per year exceeds one million. It is not disputed that the total number of travellers at St. John’s Airport has exceeded this threshold for several years. Furthermore, in 2019, after Mr. Thibodeau’s complaints were filed, section 7 was amended by the addition of subsection 7(5), which provides that there is significant demand for both official languages if the services are offered at an airport located in a provincial or territorial capital, such as St. John’s. [12] Until the 1990s, many Canadian airports were operated by the Department of Transport, a federal institution subject to the Act. However, the government wished to transfer the operation of these airports to local organizations. Parliament therefore enacted the Airport Transfer (Miscellaneous Matters) Act, SC 1992, c 5, which allows the government to transfer an airport to a “designated airport authority” and sets out the terms and conditions for the application of certain statutes to that authority. In particular, with respect to official languages, subsection 4(1) of the Act provides as follows: 4 (1) Where the Minister has leased an airport to a designated airport authority, on and after the transfer date Parts IV, V, VI, VIII, IX and X of the Official Languages Act apply, with such modifications as the circumstances require, to the authority in relation to the airport as if (a) the authority were a federal institution; and (b) the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office. |
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II. Analyse[22] Dans l’arrêt Forum des maires de la Péninsule acadienne c Canada (Agence d'inspection des aliments), 2004 CAF 263, [2004] 4 RCF 276 [Forum des maires], le juge Robert Décary de la Cour d’appel fédérale a souligné les principales caractéristiques du recours fondé sur l’article 77 de la Loi; voir aussi DesRochers c Canada (Industrie), 2009 CSC 8 aux paragraphes 32 à 37, [2009] 1 RCS 194 [DesRochers]. Ce recours vise à assurer l’efficacité de la Loi en lui donnant des « dents ». Il ne s’agit pas une demande de contrôle judiciaire du rapport du Commissaire, mais d’un recours distinct. Notre Cour doit effectuer sa propre évaluation des faits, même si elle peut s’appuyer sur le rapport du Commissaire. Le demandeur doit établir une violation de la Loi au moment de sa plainte, mais la Cour peut tenir compte des faits subséquents, notamment des efforts du défendeur pour se conformer à la Loi, au moment de déterminer la réparation appropriée. [23] En statuant sur une telle demande, la Cour peut être appelée à trancher des difficultés d’interprétation de la Loi. On affirme souvent qu’en raison de son statut quasi constitutionnel, la Loi doit recevoir une interprétation « libérale et téléologique » : DesRochers, au paragraphe 31, citant R c Beaulac, 1999 CanLII 684 (CSC), [1999] 1 RCS 768, au paragraphe 25 [Beaulac]. L’interprétation doit tout de même obéir à la méthode habituelle, qui exige la prise en compte du texte, du contexte global, de l’économie de la loi et de l’objectif poursuivi par le législateur : Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 au paragraphe 112, [2014] 3 RCS 340 [Thibodeau (CSC)]. Néanmoins, cet objectif, qui est de favoriser l’épanouissement des collectivités de langue officielle, doit se voir accorder tout le poids qu’il mérite : DesRochers, au paragraphe 31. De plus, le principe de l’interprétation libérale et téléologique de la Loi se traduit par une présomption résiduelle : si l’application des méthodes habituelles ne permet pas de trancher entre deux interprétations possibles de la Loi, on doit choisir l’interprétation qui accorde une portée plus large aux droits linguistiques. Une présomption semblable s’applique à la Charte : voir, par exemple, R c Rodgers, 2006 CSC 15, aux paragraphes 18 et 19, [2006] 1 RCS 554. Puisque la Loi vise à mettre en œuvre certains droits garantis par la Charte, il est logique qu’elle bénéficie de la même présomption. [24] Tenant compte de ces principes, j’estime que M. Thibodeau a démontré que l’AAISJ a violé la Loi. L’AAISJ est assujettie tant à l’article 22 de la Loi, pour ce qui est de son siège, qu’à l’article 23, pour ce qui est de l’aéroport. J’estime également que l’octroi de dommages-intérêts est une réparation convenable et juste, puisque ceux-ci permettront d’assurer la défense des droits et la dissuasion. Le fait que l’AAISJ prétend s’être conformée à la Loi ne fait pas obstacle à l’octroi de dommages-intérêts. |
II. Analysis[22] In Forum des maires de la Péninsule acadienne v Canada (Food Inspection Agency), 2004 FCA 263, [2004] 4 FCR 276 [Forum des maires], Justice Robert Décary of the Federal Court of Appeal outlined the main features of the remedy under section 77 of the Act; see also DesRochers v Canada (Industry), 2009 SCC 8 at paragraphs 32 to 37, [2009] 1 SCR 194 [DesRochers]. This remedy is intended to ensure the effectiveness of the Act by giving it “teeth”. It is not an application for judicial review of the Commissioner’s report, but a separate remedy. This Court must make its own assessment of the facts, although it may rely on the Commissioner’s report. The applicant must establish a breach of the Act at the time of the applicant’s complaint, but the Court may, in determining the appropriate remedy, consider subsequent facts, including the respondent’s efforts to comply with the Act. [23] In deciding such an application, the Court may be called on to resolve issues regarding the interpretation of the Act. It is often said that because of its quasi-constitutional status, the Act must be given a “liberal and purposive” interpretation: DesRochers at paragraph 31, citing R v Beaulac, 1999 CanLII 684 (SCC), [1999] 1 SCR 768 at paragraph 25 [Beaulac]. Interpretation must still follow the usual approach, which requires consideration of the text, the entire context, the scheme of the Act, and Parliament’s purpose: Thibodeau v Air Canada, 2014 SCC 67 at paragraph 112, [2014] 3 SCR 340 [Thibodeau (SCC)]. Nevertheless, this purpose, which is to foster the development of official language communities, must be given the weight it deserves: DesRochers at paragraph 31. Moreover, the principle of a liberal and purposive interpretation of the Act translates into a residual presumption: if the application of the usual methods does not allow one to decide between two possible interpretations of the Act, one must choose the interpretation that maximizes the scope of language rights. A similar presumption applies to the Charter: see, for example, R v Rodgers, 2006 SCC 15 at paragraphs 18-19, [2006] 1 SCR 554. Since the Act is intended to give effect to certain Charter rights, it is logical that the same presumption should apply. [24] Taking these principles into account, I find that Mr. Thibodeau has demonstrated that SJIAA has breached the Act. SJIAA is subject to both section 22 of the Act, in relation to its head office, and section 23, in relation to the airport. I also conclude that an award of damages is an appropriate and just remedy, as it will ensure vindication of rights and deterrence. SJIAA’s claim to have complied with the Act does not bar an award of damages. |
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B. Les voyageurs et l’article 23 de la Loi[44] L’article 23 vise à préciser la portée de l’article 22 en ce qui a trait aux institutions fédérales qui offrent des services aux voyageurs. Il n’y a pas de doute que l’AAISJ est une telle institution. La question est plutôt de savoir quels sont les services et les communications visés par cette disposition. [45] L’AAISJ propose une définition fondée, d’une part, sur une interprétation étroite du terme voyageur, qui ne comprendrait que les détenteurs d’un document de voyage, et, d’autre part, sur le concept de renseignements utiles aux voyageurs. Elle invite la Cour à fournir des lignes directrices permettant aux administrations aéroportuaires de mieux comprendre la portée des obligations découlant de la Loi. Elle soutient également que M. Thibodeau n’était pas un voyageur au moment de déposer ses plaintes, puisqu’il ne détenait pas de document de voyage. [46] La détermination de la portée des obligations découlant de l’article 23 doit obéir à la méthode que j’ai présentée plus haut. Elle débute par un rappel des objectifs poursuivis par le législateur, dans le contexte particulier des voyageurs. [47] La Loi vise à favoriser l’épanouissement des collectivités de langue officielle et la progression vers l’égalité d’usage du français et de l’anglais partout au pays. Afin de réaliser ces objectifs, il est important que les Canadiennes et les Canadiens puissent voyager d’un bout à l’autre du pays en recevant des services dans la langue de leur choix. C’est pourquoi les critères de la demande importante relatifs à l’article 23 tiennent compte non seulement de la population locale, mais aussi de l’achalandage de l’aéroport et du fait qu’au moins un aéroport dans chaque province ou territoire devrait offrir des services dans les deux langues. Il y a donc lieu de favoriser une interprétation généreuse de l’article 23, afin d’assurer, autant que possible, une expérience de voyage dans la langue officielle choisie par le voyageur. [48] Tournons-nous maintenant vers le libellé de l’article 23. Celui-ci impose des obligations aux « institutions fédérales offrant des services aux voyageurs ». Il ne précise pas quels sont ces services, mais indique que ceux-ci doivent être offerts dans une langue officielle qui fait l’objet d’une demande importante et que les voyageurs doivent pouvoir communiquer avec l’institution fédérale dans cette langue. L’accent est mis sur le destinataire du service ou de la communication, à savoir les voyageurs, et non sur la nature du service ou le contenu de la communication. Rien dans ce libellé ne suggère que seuls sont visés les services ou les communications nécessaires ou utiles pour voyager ou qui sont liés au transport. [49] J’estime donc qu’afin de déterminer si un service ou une communication est visé par l’article 23, il ne faut pas se demander s’il est « utile aux voyageurs », en ce sens que le service ou la communication est lié au voyage lui-même. Il faut plutôt se demander si ce service ou cette communication est offert ou destiné aux voyageurs, en ce sens que ses destinataires ou bénéficiaires sont en totalité ou en partie importante des voyageurs. [50] Par définition, une administration aéroportuaire a pour mission d’offrir des services aux voyageurs. En principe, les services qu’elle offre au public sont des services destinés aux voyageurs. Il en va de même des communications. Ainsi, tout l’affichage et tous les services offerts dans les aires publiques d’une aérogare, dans les aires réservées aux voyageurs et les autres parties de l’aéroport accessibles au public, comme les stationnements, sont en principe visés par l’article 23, puisqu’ils s’adressent principalement aux voyageurs. Des panneaux qui offrent de l’information à caractère touristique, historique ou géographique à l’intention des voyageurs sont également visés par l’article 23. Enfin, dans la mesure où ils s’adressent à un public qui inclut des voyageurs, les renseignements qu’une administration aéroportuaire rend disponible en ligne, que ce soit sur un site web ou dans les médias sociaux, sont visés par l’article 23. [51] L’application des lignes directrices qui précèdent ne devrait habituellement pas nécessiter que l’on distingue entre les personnes qui se qualifient à titre de voyageurs et les autres. En effet, la Loi impose aux institutions fédérales des obligations à l’égard du public. De telles obligations sont habituellement respectées simultanément à l’égard de tous. Lorsqu’il faut néanmoins en préciser les contours, le concept de voyageur ne saurait se limiter aux personnes qui détiennent un document de voyage. En effet, une personne qui souhaite voyager peut effectuer diverses démarches de planification avant de réserver son vol. Un voyageur peut aussi se prévaloir de certains services après avoir terminé son trajet, par exemple afin de récupérer un bagage égaré. Une personne peut aussi se rendre à un aéroport afin d’accueillir un membre de sa famille. Lorsque cette personne consulte le site web de l’aéroport afin de savoir si le vol est à l’heure ou prend un café au restaurant de l’aéroport, elle ne devrait pas être privée du bénéfice de la Loi simplement parce qu’elle ne détient pas de document de voyage. [52] L’article 23, cependant, ne vise pas les communications dont on peut raisonnablement présumer qu’elles ne seront pas vues ou consultées par les voyageurs. Ainsi, les communications liées à la régie interne de l’administration aéroportuaire ou aux relations avec ses fournisseurs ou les compagnies aériennes ne sont pas destinées aux voyageurs. Il se peut néanmoins que certaines de ces communications soient visées par l’article 22. |
B. Travelling Public and Section 23 of the Act[44] Section 23 is intended to clarify the scope of section 22 in respect of government institutions that provide services to the travelling public. There is no doubt that SJIAA is such an institution. The question is what services and communications are covered by this provision. [45] SJIAA puts forward a definition that is based on a narrow interpretation of the phrase travelling public, which includes only holders of a travel document, and on the concept of traveller-relevant information. It invites the Court to provide guidelines to help airport authorities better understand the scope of their duties under the Act. It also submits that Mr. Thibodeau was not a member of the travelling public when he filed his complaints, as he did not have a travel document. [46] The scope of the duties flowing from section 23 must be determined in accordance with the approach I have outlined above. It begins with a review of Parliament’s purposes, in the particular context of the travelling public. [47] The purpose of the Act is to enhance the vitality of official language communities and to advance the equality of use of English and French throughout the country. To achieve these objectives, Canadians should be able to travel across the country while receiving services in the language of their choice. For this reason, the significant demand criteria for section 23 take into account not only the local population, but also the airport’s volume of passenger traffic and the fact that at least one airport in each province or territory should offer services in both languages. A generous interpretation of section 23 should therefore be preferred so as to ensure, as much as possible, that members of the travelling public can travel in the official language of their choice. [48] Let us now turn to the wording of section 23. Section 23 imposes duties on “every federal institution that provides services or makes them available to the travelling public”. It does not specify what those services are, but states that they must be offered in an official language for which there is significant demand and that the travelling public must be able to communicate with the federal institution in that language. The focus is on the recipient of the service or communication, i.e. the travelling public, and not on the nature of the service or the content of the communication. There is nothing in this wording to suggest that it refers only to services or communications that are necessary or useful for travel or that are related to transportation. [49] In my view, therefore, in determining whether a service or communication falls within the scope of section 23, the question is not whether it is “traveller-relevant”in the sense that the service or communication is related to travel itself. Rather, the question is whether the service or communication is offered or intended for the travelling public, in the sense that the recipients or beneficiaries of the service or communication are all or mainly members of the travelling public. [50] By definition, the mission of an airport authority is to provide services to the travelling public. In principle, the services an airport authority provides to the public are services to the travelling public. The same is true of communications. Therefore, all signage and all services provided in the public areas of an airport terminal, in areas reserved for the travelling public and in other parts of the airport accessible to the public, such as parking lots, are, in principle, covered by section 23, since they are primarily intended for the travelling public. Signs that provide tourist, historical or geographical information for the travelling public are also covered by section 23. Finally, to the extent that it is directed at an audience that includes the travelling public, information that an airport authority makes available online, be it on a website or through social media, is covered by section 23. [51] In most circumstances, applying the guidelines discussed above should not require distinguishing between those who qualify as members of the travelling public and those who do not. This is because the Act imposes duties on federal institutions in respect of the public. Such duties are usually discharged simultaneously in respect of everyone. However, if it is necessary to define the concept of the travelling public more precisely, it cannot be limited to those who hold a travel document. People who wish to travel may want to plan their trip before booking a flight. Members of the travelling public also take advantage of certain services after travelling, for example, to retrieve lost baggage. People go to airports to pick up family members. When they check the airport website to see if the flight is on time or take a coffee at the airport restaurant, they should not be denied the benefit of the Act simply because they do not have a travel document. [52] Section 23, however, does not cover communications that can reasonably be expected not to be seen or accessed by the travelling public. For example, communications relating to the internal affairs of an airport authority or to relations with its suppliers or airlines are not intended for the travelling public. Some of these communications may nevertheless be covered by section 22. |
