Canada (Commissioner of Official Languages) v Office of the Superintendent of Financial Institutions, 2021 FCA 159
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Il s’agissait d’appels d’une décision de la Cour fédérale qui a rejeté une demande de contrôle judiciaire intentée par l’appelant André Dionne (ci-après l’appelant) en vertu de l’article 77 de la Loi sur les langues officielles (LLO) découlant d’une plainte faite auprès du Commissaire aux langues officielles du Canada (le commissaire) à l’encontre de son employeur, le Bureau du surintendant des institutions financières (l’intimé). La partie V de la LLO impose aux institutions fédérales des régions désignées au sens de l’article 35 des obligations en matière de langue de travail dans la fonction publique. En l’espèce, on devait interpréter, pour une première fois, les dispositions énonçant les obligations minimales des institutions fédérales dans les régions désignées, soient les alinéas 36(1)a) et 36(1)b) ainsi que le paragraphe 36(2). |
These were appeals from a Federal Court decision that dismissed an application for judicial review brought by appellant André Dionne (hereafter the appellant) under section 77 of the Official Languages Act (OLA) arising out of a complaint made to the Commissioner of Official Languages of Canada (the Commissioner) against his employer, the Office of the Superintendent of Financial Institutions (the respondent). Part V of the OLA imposes duties on federal institutions in prescribed regions within the meaning of section 35 with respect to the language of work in the public service. In this case, the Court was asked to interpret, for the first time, the provisions setting out the minimum requirements of federal institutions in prescribed regions, namely, paragraphs 36(1)(a) and 36(1)(b), and subsection 36(2). |
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| L’appelant était basé au bureau de Montréal de l’intimé où il travaillait comme « généraliste » et gestionnaire chargé de diriger une équipe de quatre généralistes effectuant la surveillance des institutions financières. Son poste de gestionnaire l’amenait à travailler de façon récurrente avec une équipe de spécialistes unilingues anglophones du bureau de Toronto. Il est fréquent que les généralistes s’appuient sur l’expertise des spécialistes. Selon l’appelant, toutes les communications avec les spécialistes avaient lieu uniquement en anglais. Les institutions financières desservies par le bureau de Montréal demandaient souvent à obtenir un service en français, obligeant ainsi l’appelant à s’improviser traducteur, avant de pouvoir produire un rapport en français à l’institution financière concernée. C’est dans ce contexte que l’appelant a déposé une plainte auprès du commissaire contre l’intimé. Il alléguait que son droit de travailler en français avait constamment été brimé durant ses 22 ans à l’emploi de l’intimé. Après enquête, le commissaire a produit un rapport final confirmant que la plainte était fondée. Le commissaire a émis une série de recommandations visant à corriger les manquements de l’intimé à ses obligations en vertu de la LLO. L’intimé a donné suite au rapport final du commissaire et aux recommandations qui l’accompagnaient en procédant au rehaussement du profil linguistique de postes essentiels au bureau de Toronto. L’appelant a intenté un recours judiciaire parce qu’il jugeait que l’intervention du commissaire n’avait pas suffi à remédier au problème. La Cour fédérale a conclu, entre autres, que les principes d’interprétation énoncés par l’arrêt R. c. Beaulac ne s’appliquaient pas en l’espèce, et que l’arrêt Beaulac « n’a rien à voir avec le bilinguisme institutionnel ou le déni des droits d’une minorité francophone pancanadienne, qui n’a jamais été reconnue comme une communauté à laquelle un principe d’interprétation téléologique devrait s’appliquer ». La Cour fédérale a aussi conclu que les employés spécialistes unilingues de Toronto ne fournissent pas un « service » aux employés généralistes bilingues de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO, et le paragraphe 36(2) de la LLO n’impose pas à l’intimé l’obligation de s’assurer que l’appui des spécialistes soit disponible dans les deux langues officielles dans les régions désignées bilingues. L’appelant a affirmé, entre autres, que l’apport des spécialistes au travail des généralistes constitue un « service » au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO. Selon lui, la Cour fédérale a appliqué une interprétation indûment restrictive au sens du mot « service ». Le commissaire quant à lui a soutenu que la Cour fédérale a erré en interprétant la partie V de manière incompatible avec son objet et avec l’intention du législateur. Plus spécifiquement, la Cour fédérale aurait dû tenir compte de critères qualitatifs, dont le contexte propre à l’institution. | The appellant was based at the respondent’s Montréal office, where he worked as a “generalist” and manager in charge of leading a team of four generalists that supervised financial institutions. His position as manager required him to work on a regular basis with a team of unilingual English-speaking specialists at the Toronto office. Generalists frequently rely on the specialists’ expertise. According to the appellant, all communications with the specialists were conducted exclusively in English. The financial institutions served by the Montréal office often requested service in French, requiring the appellant to act as a translator, to issue a report in French to the financial institution in question. It was those circumstances that the appellant filed a complaint with the Commissioner against the respondent. He alleged that his right to work in Frencah had been constantly infringed during his 22 years of employment with the respondent. Following an investigation, the Commissioner produced a final report confirming that the complaint was justified.The Commissioner made a series of recommendations to correct the respondent’s breaches of its duties under the OLA. In response to the Commissioner’s final report and accompanying recommendations, the respondent heightened the language profile of key positions at the Toronto office. The appellant applied for a Court remedy because he considered the Commissioner’s intervention insufficient to correct the problem. The Federal Court held, inter alia, that the principles of interpretation set out in R. v. Beaulac did not apply in this case, and that Beaulac “has nothing to do with institutional bilingualism or the denial of any rights of a pan‑Canadian Francophone minority, which has never been recognized as a community to which a purposive interpretation principle should apply”. The Federal Court also found that unilingual specialists in Toronto do not provide a “service” to bilingual generalists in Montréal within the meaning of paragraph 36(1)(a) of the OLA, and subsection 36(2) of the OLA does not impose a duty on the respondent to ensure that specialists’ support is available in both official languages in prescribed bilingual regions. The appellant submitted, inter alia, that the support the specialists provide to the generalists’ work constitutes a “service” within the meaning of paragraph 36(1)(a) of the OLA. According to him, the Federal Court provided an excessively narrow interpretation of the meaning of the word “service”. The Commissioner submitted that the Federal Court erred in interpreting Part V in a manner that is inconsistent with its object and with Parliament’s intent. More specifically, the Federal Court should have considered qualitative criteria, including the specific context of the institution. | |
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Il s’agissait principalement de savoir si la Cour fédérale a erré en statuant que les principes d’interprétation énoncés par l’arrêt Beaulac s’appliquent uniquement aux droits linguistiques d’une minorité linguistique provinciale; que les spécialistes unilingues de Toronto ne fournissent pas un « service » aux généralistes bilingues de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO; et que le paragraphe 36(2) de la LLO n’impose pas à l’intimé l’obligation de s’assurer que l’appui des spécialistes soit disponible dans les deux langues officielles dans les régions désignées bilingues. Arrêt : les appels doivent être accueillis. |
The main issues weres whether the Federal Court erred in holding that the principles of interpretation set out in Beaulac apply only to the language rights of a provincial linguistic minority; that unilingual specialists in Toronto do not provide a “service” to bilingual generalists in Montréal within the meaning of paragraph 36(1)(a) of the OLA; and that subsection 36(2) of the OLA does not impose a duty on the respondent to ensure that the specialists’ support is available in both official languages in prescribed bilingual regions. |
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| La Cour fédérale a erré en droit en écartant les principes énoncés dans l’arrêt Beaulac. Le point de départ de l’analyse de la Cour fédérale reposait sur une fausse prémisse, voulant que l’approche dictée par l’arrêt Beaulac ne trouve application qu’en lien avec les droits d’une minorité linguistique au sein d’une province. Les propos de la Cour fédérale ont eu pour effet de mettre en opposition des approches interprétatives qui, tout compte fait, ne font qu’un. Contrairement à la conclusion de la Cour fédérale, l’approche téléologique mise de l’avant dans l’arrêt Beaulac et la méthode moderne d’interprétation ne s’excluent pas l’une l’autre. Plus important encore, la distinction que trace la Cour fédérale entre les droits visant la préservation d’une minorité provinciale de langue officielle et ceux d’une minorité francophone pancanadienne ne trouve nul appui ni dans la jurisprudence, ni dans le libellé des dispositions en cause. Une telle distinction est susceptible de restreindre indûment la portée des droits linguistiques. Les droits linguistiques doivent recevoir une interprétation large et libérale « de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle du Canada ». La Cour fédérale était contrainte par la jurisprudence et a erronément apporté des distinctions artificielles à l’approche préconisée par l’arrêt Beaulac. Un large consensus se dégage par ailleurs de la jurisprudence et l’interprétation stricte des droits linguistiques a définitivement été écartée en faveur d’une approche téléologique fondée sur le principe de l’égalité réelle. La Cour fédérale a créé une fausse distinction entre les droits visant la préservation d’une minorité linguistique à l’échelle « provinciale » et le bilinguisme institutionnel, entendu comme favorisant une minorité linguistique sur le plan « national ». Cette distinction n’existe pas en droit et elle est contraire à la jurisprudence et à l’intention du législateur. En outre, l’arrêt Beaulac indique clairement que son approche interprétative doit être suivie « dans tous les cas ». La Cour fédérale a erré alors qu’elle a tenté, à tort, de compartimenter et distinguer les principes et les objectifs de la LLO afin d’écarter davantage l’arrêt Beaulac. La Cour fédérale s’est livrée à un exercice quelque peu particulier, associant les différents paragraphes du préambule, soit à l’objectif du bilinguisme officiel dans les institutions fédérales, soit à l’objectif du maintien et de l’épanouissement des « communautés provinciales de langue officielle en situation minoritaire ». Certains propos préoccupants tenus par la Cour fédérale dans le cadre de son analyse rejetant une interprétation téléologique des dispositions de la LLO ont témoigné de stéréotypes péjoratifs qui remettaient en question la valeur des employés francophones au sein de la fonction publique. | The Federal Court erred in law as it went astray from the principles set out in Beaulac. The starting point of the Federal Court’s analysis was based on a false premise that the approach set forth in Beaulac applies only to the rights of a provincial linguistic minority. The Federal Court’s remarks had the effect of contrasting interpretative approaches that are essentially one and the same. Contrary to the Federal Court’s conclusion, the purposive approach set forth in Beaulac and the modern method of interpretation are not mutually exclusive. More important still, the distinction the Federal Court made between the rights intended to protect a provincial official language minority and those of a pan-Canadian Francophone minority is in no way supported by either the case law or the wording of the provisions at issue. Such a distinction could unduly restrict the scope of language rights. Language rights must be given a broad and liberal interpretation “in a manner consistent with the preservation and development of official language communities in Canada”. The Federal Court was bound by the case law and erroneously made artificial distinctions from the approach set forth in Beaulac. The case law reflects a broad consensus, and the strict interpretation of language rights has been definitively rejected in favour of a purposive approach based on the principle of substantive equality. The Federal Court created a false distinction between rights intended to preserve a language minority on the “provincial” scale, and institutional bilingualism, intended to protect a language minority on the “national” scale. That distinction is not recognized in the law and is contrary to the case law and Parliament’s intent. Furthermore, Beaulac clearly holds that its interpretative approach must be followed “in all cases”. The Federal Court erred when it incorrectly attempted to compartmentalize and differentiate the principles and the objectives of the OLA to go further astray from Beaulac. The Federal Court undertook a rather peculiar exercise of associating the various paragraphs of the Preamble with either the objective of official bilingualism in federal institutions or the objective of the preservation and development of “provincial minority official language communities”. Certain concerning remarks by the Federal Court in its analysis rejecting a purposive interpretation of the provisions of the OLA reflected negative stereotypes that called into question the value of Francophone employees in the public service. | |
| La Cour fédérale n’a pas erré lorsqu’elle est arrivée à la conclusion que les spécialistes unilingues de Toronto ne fournissent pas un « service » aux généralistes bilingues de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO. Le débat portait sur l’interprétation des termes « services auxiliaires centraux » retrouvés à l’alinéa 36(1)a). L’alinéa 36(1)a) s’applique à tous les « services » qui sont destinés aux employés d’une institution fédérale. La Cour fédérale a erré lorsqu’elle a conclu que les « services fournis à titre central » comprennent les services fournis dans le but d’aider ou de soutenir essentiellement l’exécution des fonctions de l’employé qui ont été fournis par une « désignation officielle de la direction de l’institution ». L’interprétation donnée par la Cour fédérale aux termes « services fournis à titre central » requérant une décision formelle de l’institution est ambigüe et arbitraire. Le critère de la décision formelle restreint sans fondement la portée de l’alinéa 36(1)a). La Cour doit considérer des facteurs qualitatifs pour examiner ces services. Ainsi, pour déterminer si un service est un « service central », soit un service offert à tous les employés d’une institution ou à une majorité d’entre eux, il faut procéder à une analyse des services en question. Une interprétation de la notion de « services auxiliaires centraux » doit également prendre en compte des facteurs qualitatifs. Cette approche est suffisamment souple pour que les institutions fédérales puissent s’adapter aux circonstances variables, tout en respectant les limites établies par l’alinéa 36(1)a). En l’espèce, les échanges entre généralistes et spécialistes relèvent du travail d’équipe. Les employés qui exécutent ensemble le mandat d’une institution et font partie d’une équipe ne sont pas les fournisseurs d’un service. Les spécialistes n’offrent pas des « services » aux généralistes au sens de l’alinéa 36(1)a. | The Federal Court did not err when it concluded that unilingual specialists in Toronto do not provide a “service” to bilingual generalists in Montréal within the meaning of paragraph 36(1)(a) of the OLA. The debate focused on the interpretation of the term “services that are centrally provided” in paragraph 36(1)(a). Paragraph 36(1)(a) applies to all “services” intended for the employees of a federal institution. The Federal Court erred in concluding that “services that are centrally provided” comprise services provided for the purpose of assisting or essentially supporting the performance of the employee’s duties that have been provided for by a “formal designation of senior management of the institution”. The Federal Court’s interpretation of the words “services centrally provided” as requiring a formal decision by the institution is ambiguous and arbitrary. The formal decision criterion unduly restricts the scope of paragraph 36(1)(a). The Court must consider qualitative factors to examine these services. Therefore, to determine whether a service is “centrally provided”, meaning that it is made available to all or a majority of the employees of an institution, the services in question must be analyzed. An interpretation of the notion of “services that are centrally provided” must also take into account qualitative factors. This approach is flexible enough to enable federal institutions to adapt to changing circumstances, while complying with the limits established by paragraph 36(1)(a). In this case, the exchanges among generalists and specialists take place within the work team. Employees who collaborate to carry out an institution’s mandate and are part of a team do not provide a service. The specialists do not provide “services” to the generalists within the meaning of paragraph 36(1)(a). | |
| La Cour fédérale a erré en droit lorsqu’elle a interprété restrictivement le paragraphe 36(2), notamment en omettant d’appliquer le principe de l’égalité réelle établie dans l’arrêt Beaulac et en écartant l’interprétation du paragraphe 36(2) retenue dans la décision Tailleur c. Canada (Procureur général). En se basant sur l’interprétation du paragraphe 36(2) de la LLO telle que développée dans la décision Tailleur, il faut, premièrement, donner une interprétation large et libérale au paragraphe 36(2), selon les principes établis dans l’arrêt Beaulac. Lorsqu’on cherche à définir la portée du droit qui existe pour l’employé bilingue qui travaille dans une région désignée bilingue, il faut se poser la question « quels sont les besoins d’un employé unilingue »? C’est par rapport à ce critère qu’il faut définir l’étendue du droit. Deuxièmement, il est clair que le législateur a cherché à établir un ensemble de normes communes à toutes les institutions fédérales « afin de maximiser la possibilité d’un employé d’utiliser la langue de son choix ». Compte tenu du principe de l’égalité réelle, tel que décrit dans l’arrêt Beaulac, il faut partir de la présomption voulant qu’une personne a le droit d’effectuer toutes ses fonctions dans la langue officielle de son choix et que l’utilisation des deux langues officielles est la norme par rapport à toutes les activités de l’institution. Troisièmement, les employés bilingues doivent interagir avec leurs collègues unilingues dans la langue officielle de ces derniers. Par contre, le fardeau des obligations prévues au paragraphe 36(2) demeure sur les épaules des institutions fédérales qui doivent maximiser les possibilités pour les employés bilingues de travailler dans la langue officielle de leur choix, sans aller jusqu’à leur imposer des exigences si rigoureuses et inflexibles que l’administration de l’institution en subirait un effet nocif. Tout compte fait, la décision Tailleur offre une interprétation du paragraphe 36(2) qui respecte la nature institutionnelle des obligations qui en découlent, qui permet une interprétation large, libérale et compatible avec l’objet des dispositions de la partie V, et qui tient compte du principe de l’égalité réelle. La totalité de ces faits a démontré que l’intimé a manqué à l’obligation positive qui lui incombait de prendre des mesures permettant de créer et de maintenir un milieu de travail propice à l’usage effectif des deux langues officielles, tel qu’exigé par le paragraphe 36(2). Il revient à l’institution d’offrir un service de traduction efficace pour outiller et appuyer l’employé bilingue dans l’exécution de ses tâches. Cette mesure n’est pas déraisonnable. | The Federal Court erred in law when it made a narrow interpretation of subsection 36(2), particularly by omitting to apply the principle of substantive equality established in Beaulac and by rejecting the interpretation of subsection 36(2) in Tailleur v. Canada (Attorney General). On the basis of the interpretation of subsection 36(2) of the OLA as developed in Tailleur, firstly, subsection 36(2) must be given a broad and liberal interpretation, in accordance with the principles established in Beaulac. When we attempt to define the scope of the right that exists for a bilingual employee working in a prescribed bilingual region, it is necessary to ask this question: “What are the needs of a unilingual employee?” It is with respect to that criterion that the scope of the right must be defined. Secondly, it is clear that Parliament intended to establish a series of standards common to all federal institutions “to maximize the employee’s ability to use the language of his or her choice”. In light of the principle of substantive equality, as described in Beaulac, it must be assumed that individuals have the right to perform all of their duties in the official language of their choice and that the use of both official languages is the standard for all of the institution’s activities. Thirdly, bilingual employees must interact with their unilingual colleagues in their official language. Nevertheless, the burden of the duties set out in subsection 36(2) remains on federal institutions, which must maximize opportunities for bilingual employees to work in the official language of their choice, without going so far as to impose such rigorous and inflexible demands on them that the administration of the institution would be adversely impacted. All things considered, Tailleur stands for an interpretation of subsection 36(2) that reflects the institutional nature of the duties arising from that provision, thus leading to a broad, liberal interpretation that is consistent with the object of the provisions of Part V and that accounts for the principle of substantive equality. All of these facts demonstrated that the respondent had breached its positive duty to take measures to establish and maintain a work environment that is conducive to the effective use of both official languages, as required by subsection 36(2). The institution is therefore responsible for providing an effective translation service to support and equip bilingual employees in the performance of their duties. This is not unreasonable. | |
| En conclusion, la plainte de l’appelant était bien fondée. L’intimé a manqué à ses obligations linguistiques envers l’appelant en vertu du paragraphe 36(2) de la LLO. La décision de la Cour fédérale de rejeter la demande de M. Dionne a été cassée et les appels ont été accueillis. | In conclusion, the appellant’s complaint was well founded. The respondent breached its language duties to the appellant under subsection 36(2) of the OLA. The Federal Court’s decision to dismiss Mr. Dionne’s application was set aside, and the appeals were allowed. |
