Veillette v Canada (Revenue Agency), 2020 FC 544
I. Introduction[1] Il s’agit ici d’une demande de contrôle judiciaire du rejet d’un grief logé à l’encontre de l’Agence du revenu du Canada [ARC], par le demandeur, aux termes de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, LC 2003, c 22, art 2 [Loi]. Suivant ce grief, l’ARC aurait fait défaut d’offrir au demandeur une nomination permanente à un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, malgré une promesse qui lui aurait été faite en ce sens. [2] Pour les motifs qui suivent, ladite demande est rejetée. II. Contexte[3] Le demandeur, qui se représente lui-même, est fonctionnaire de carrière. Il compte, à divers titres, dont celui de vérificateur d’impôts, près de 30 ans de service au sein de l’effectif de l’ARC. À partir de novembre 2013, il occupe, de façon intérimaire, un poste de chef d’équipe [Poste intérimaire] auprès de la Division de la vérification, secteur de la petite et moyenne entreprise, au bureau des services fiscaux de l’ARC à Montréal [Division de la vérification]. Ce poste est de niveau MG‑05 et les exigences linguistiques du poste sont « français essentiel ». [4] L’intérim prend fin en mars 2017, pour des raisons budgétaires selon ce que se fait alors dire le demandeur. Le poste que le demandeur occupait à titre intérimaire, est, pour sa part, aboli quelques mois plus tard pour des considérations opérationnelles. Le demandeur en conteste l’abolition, mais son grief est rejeté. Son rendement dans ce poste, du moins pour la période s’étendant du 1er avril 2016 au 31 mars 2017, répond à toutes les attentes et les dépasse à l’occasion. Le demandeur dit aussi n’avoir rencontré aucun problème de nature linguistique durant son intérim. [5] Entre temps, le demandeur se qualifie pour une nomination permanente à un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, aux termes d’un processus de dotation lancé à l’été 2016. Son nom est alors placé dans un répertoire (ou bassin) de candidats qualifiés [Répertoire], lequel sera disponible aux gestionnaires de l’ARC de la région visée, à des fins de dotation, du 1er novembre 2016 au 31 janvier 2019. Toutefois, le 27 octobre 2017, le demandeur est avisé, à la suite d’une évaluation de ses compétences langagières dans sa langue seconde, l’anglais, effectuée à l’été 2017, qu’il n’a pas atteint le niveau requis sur le plan de la compétence orale et que, par conséquent, sa candidature ne pourra être considérée pour des postes bilingues de chef d’équipe, et ce, tant et aussi longtemps qu’il n’aura pas atteint ce niveau. [6] À l’échéance du Répertoire, le 31 janvier 2019, aucune nomination dans un poste permanent de chef d’équipe, niveau MG-05, n’est proposée au demandeur, alors que plusieurs nominations de candidats provenant du Répertoire ont été faites. Ces nominations le sont toutes pour des postes désignés « bilingue impératif », un profil linguistique que le demandeur ne rencontre pas. [7] Le 18 février 2019, le demandeur dépose le grief à l’origine des présentes procédures. Le grief est libellé ainsi : Je conteste la décision de l’employeur de ne pas respecter son contrat, son engagement à mon endroit, à savoir refuser de m’offrir une nomination MG-05 permanente. J’étais un candidat qualifié avant que le répertoire ne vienne à échéance le 31 janvier 2019. (Dossier de la défenderesse, onglet 29, p. 83) [8] Ce « contrat » ou cet « engagement » découle, selon le demandeur, d’un échange de courriels, à l’automne 2015, alors qu’il occupe le Poste intérimaire, entre lui et la directrice adjointe de la Division de la vérification de l’époque, Mme Guylaine Gaudreault, échange au terme duquel celle-ci fait état de son « engagement envers [le demandeur] pour un poste unilingue MG-05 si l’opportunité se présente pour une nomination permanente » (Dossier du demandeur, p. 19). [9] Sur le plan des mesures correctives recherchées, le demandeur, aux termes du grief, « demande à être nommé MG-05 permanent et de toucher rétroactivement le salaire relatif à ce poste jusqu’à la date (2017) de la première nomination intérimaire MG-05, au secteur des PME de la division de la vérification, d’un candidat non inclus dans le répertoire de candidats qualifiés » (Dossier de la défenderesse, onglet 29, p. 83). [10] La procédure de grief que le demandeur entame comporte quatre paliers. Je note qu’à toutes les étapes de cette procédure, il indique vouloir qu’on statue sur son grief sans audition. [11] Le demandeur ne reçoit pas de décision au premier palier, puisque le fonctionnaire désigné pour entendre le grief à ce stade de la procédure est absent pour une période qui excède le délai prévu afin de statuer sur ledit grief. Il décide donc de transférer son grief au second palier. Il le fait le 19 mars 2019. Le lendemain, il y joint des représentations écrites. [12] S’y disant « déçu » de ne pas avoir reçu de décision au premier palier, le demandeur ajoute que l’Avis de possibilité d’emploi ayant mené à la création du Répertoire énonce que les postes permanents de chef d’équipe, niveau MG-05 à pourvoir pourront être de profils linguistiques divers. Cela rendait donc possible, selon lui, la dotation de postes de chef d’équipe « unilingue français », compte tenu de la composition de l’effectif à la Division de la vérification et de l’expérience probante liée à l’existence du Poste intérimaire qu’il a occupé pendant près de quatre ans sans rencontrer de problèmes de nature linguistique. Il en conclut que les prétentions voulant que les candidats aux postes à combler à partir du Répertoire doivent obligatoirement être bilingues pour occuper un tel poste « sont fausses » (Dossier de la défenderesse, onglet 25, p. 75-76). Le demandeur y soutient enfin que son grief est recevable en vertu de la convention collective qui le lie à l’ARC [Convention collective], étant donné qu’aucun autre recours ne lui est accessible afin de faire valoir ses récriminations. Ce dernier point sera concédé par l’ARC. [13] Le 18 avril 2019, le demandeur n’a toujours pas reçu de réponse à son grief et le transfère donc au troisième palier de la procédure. Dans son courriel de transmission, le demandeur joint les représentations qu’il a faites au second palier et corrige certains faits en lien avec le contenu d’un courriel de « février dernier » ayant pour objet des « [p]laintes de harcèlement » (Dossier de la défenderesse, onglet 9, p. 30-31). Quelques jours plus tard, soit le 23 avril, il reçoit finalement une réponse du décideur au deuxième palier : son grief est rejeté. [14] Le grief subit le même sort au troisième palier. Insatisfait, le demandeur transfère son grief au palier final. Il offre alors des précisions sur certaines de ses allégations. Notamment, il précise qu’il est de pratique courante, à la Division de la vérification, d’affecter des candidats à un poste, dont celui de chef d’équipe, niveau MG-05, sans que ceux-ci ne répondent aux exigences linguistiques du poste. On y fait preuve, ajoute-t-il, d’une « grande souplesse relativement aux règles applicables » (Dossier de la défenderesse, onglet 8, p. 27-28). [15] Il précise également que la pénurie et le manque d’expérience des chefs d’équipe, niveau MG-05, constituent une « grande source de préoccupation » selon un « gestionnaire siégeant à l’équipe de gestion élargie de la région du Québec ». Il s’explique mal, dans ce contexte, que des candidats comptant moins d’expérience lui aient été préférés pour des nominations récentes effectuées au sein de la Division de la vérification (Dossier de la défenderesse, onglet 8, p. 28). [16] Le 24 juin 2019, le grief du demandeur est rejeté au palier final par le sous-commissaire de la Direction générale des ressources humaines de l’ARC, M. Dan Couture. Le sous‑commissaire Couture se dit d’abord d’avis que l’ARC n’a contrevenu à aucun contrat ou engagement à l’égard du demandeur relativement à une possible nomination dans un poste de chef d’équipe, niveau MG-05. Référant plus spécifiquement à l’engagement pris par Mme Gaudreault, M. Couture note que celui-ci visait un poste de chef d’équipe au profil linguistique « français essentiel », si l’occasion devait se présenter. Or, précise-t-il, cette occasion ne s’est jamais présentée, pas plus que le Répertoire n’a servi à doter un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, avec un tel profil linguistique (Dossier de la défenderesse, onglet 4, p. 12). [17] M. Couture note également que toutes les nominations permanentes effectuées à partir du Répertoire l’ont été pour des postes au profil linguistique « bilingue impératif ». Il en conclut que comme le demandeur ne répondait pas aux exigences de ce profil linguistique, le fait qu’il n’ait reçu aucune offre de nomination, même si son nom apparaissait au Répertoire, ne contrevenait pas aux politiques de l’ARC applicables en matière de dotation. Il conclut du même souffle que les nominations effectuées à partir du Répertoire l’ont été conformément aux besoins des secteurs où elles ont été faites (Dossier de la défenderesse, onglet 4, p. 12). [18] Le demandeur adresse une série de reproches à la décision du sous-commissaire Couture, reproches que l’on peut regrouper en quatre catégories. La première a trait aux délais impartis au traitement de son grief. Ces délais, prévus au Règlement sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, DORS/2005-79 [Règlement] et à la Convention collective, auraient, selon le demandeur, été excédés, ce qui aurait entravé son droit à l’équité procédurale. [19] La seconde catégorie de reproches concerne l’inexactitude de certains faits, tirés des « précis » préparés aux fins des décisions prises aux différents paliers de la procédure de grief. Notamment, le demandeur estime qu’il était inexact d’y indiquer qu’aucune nomination intérimaire n’avait été offerte sans que le candidat choisi ne réponde aux exigences linguistiques ou encore qu’il était faux de dire qu’un candidat ne satisfaisant pas à une exigence de dotation ne pouvait continuer dans le processus de dotation. [20] La troisième catégorie de reproches porte sur la conclusion du sous-commissaire Couture relative à l’engagement pris par Mme Gaudreault, que le demandeur juge déraisonnable et même de mauvaise foi. Finalement, le demandeur reproche au sous-commissaire Couture de ne pas avoir suffisamment motivé sa décision relativement : a. au fait qu’il n’y a pas eu d’opportunité pour une nomination unilingue francophone ; b. aux exigences et besoins opérationnels identifiés ; c. au contexte et besoin linguistique différents depuis la création du répertoire MG-05 ; d. aux besoins en matière de dotation pour des nominations permanentes pour des postes bilingues impératifs ; et e. aux besoins des secteurs où les nominations ont eu lieu. (Mémoire du demandeur au para 40) III. Questions en litige et norme de contrôle[21] À mon avis, la présente affaire soulève les deux questions suivantes :
[22] Il est bien établi – et les parties ne soutiennent pas le contraire – que le contrôle judiciaire des questions d’équité procédurale doit se faire selon la norme de la décision correcte (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43). Dans un tel cas, il convient de se demander si la procédure suivie était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 au para 54). [23] Quant à la seconde question en litige, il n’est pas contesté non plus que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Au moment où les parties ont produit leur mémoire respectif au dossier de la Cour, cela ne faisait aucun doute (Cox c Canada (Procureur général), 2008 CF 596 au para 11; Hagel c Canada (Procureur général), 2009 CF 329 au para 27; Green c Canada (Affaires autochtones et Développement du Nord), 2017 CF 1123 au para 16; Blois c Canada (Procureur général), 2018 CF 354 au para 30). [24] Depuis, la Cour suprême du Canada a rendu son jugement dans l’affaire Canada (Citoyenneté et Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], une affaire qui s’est présentée à elle comme une « occasion de se pencher de nouveau sur sa façon d’aborder le contrôle judiciaire des décisions administratives » (Vavilov au para 1). [25] Or, à mon avis, cet arrêt ne vient rien changer quant à la norme de contrôle applicable à l’examen de la seconde question en litige, qui est présumée être celle de la décision raisonnable (Vavilov aux para 10 et 25). Il me suffira d’ajouter, pour les fins du présent dossier, que, comme l’a rappelé la Cour suprême du Canada, « [u]ne cour de justice qui applique la norme de contrôle de la décision raisonnable ne se demande donc pas quelle décision elle aurait rendue à la place du décideur administratif, ne tente pas de prendre en compte l’« éventail » des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur, ne se livre pas à une analyse de novo, et ne cherche pas à déterminer la solution « correcte » au problème ». Elle n'est appelée « qu’à décider du caractère raisonnable de la décision rendue par le décideur administratif — ce qui inclut à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu » (Vavilov au para 83). [26] Dans le contexte de litiges issus de la Loi plus particulièrement, cela signifie que la Cour doit faire preuve de retenue à l’égard des décisions de ceux qui y sont investis d’un pouvoir décisionnel. Cela implique qu’il ne m’incombe pas, en l’espèce, de rendre la décision que le sous-commissaire Couture aurait dû rendre ou encore d’évaluer la décision qu’il a rendue par rapport à celle que j’aurais peut-être rendue si j’avais été à sa place (Teti c Canada (Procureur général), 2016 CAF 82 au para 5). [27] Il m’apparait aussi important de rappeler, avant d’entreprendre mon analyse, qu’il m’est permis, afin de juger de la raisonnabilité de la décision du sous-commissaire Couture, de considérer non seulement les motifs qu’il a livrés au soutien de sa décision, mais également les motifs exposés aux deux paliers précédents de même que les précis préparés en marge de chacun des paliers décisionnels de la procédure de grief, quoique la décision qui importe soit celle au palier final (Wanis c Agence canadienne d'inspection des aliments, 2013 CF 963 au para 21; Tacicek c Canada (Agence des services frontaliers), 2014 CF 281 au para 44; Wilkinson c Canada (Procureur général), 2016 CF 1062 au para 15; Tibilla c Canada (Procureur général), 2011 CF 163 au para 34 [Tibilla]). IV. AnalyseA. Il n’y a pas eu de manquement aux règles de l’équité procédurale[28] Je rappelle que l’argument du demandeur à cet égard tient principalement au fait que les délais prévus au Règlement et à la Convention collective pour le traitement de son grief n’ont pas été respectés. En particulier, il soutient que le délai de 20 jours prescrit par le Règlement et la Convention collective pour répondre à un grief, du moins pour les trois premiers paliers de la procédure, a été excédé puisqu’il aura fallu 44 jours, précise-t-il, pour qu’il obtienne finalement une première réponse à son grief. [29] Pour qu’un vice de procédure, comme, par exemple, le non-respect d’un délai procédural, entraine une violation des règles de l’équité procédurale, encore faut-il qu’un préjudice en résulte (Taseko Mines Limited v Canada (Environment), 2019 FCA 320 au para 62; Uniboard Surfaces Inc c Kronotex Fussboden GmbH et Co KG, 2006 CAF 398 au para 24; Ellis-Don Ltd c Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4 au para 49; Pounall c Canada (Agence des services frontaliers), 2013 CF 1260 au para 20). Or, je suis d’avis que cette démonstration n’a pas été faite en l’espèce. [30] En effet, il était parfaitement loisible à l’ARC, de par l’effet combiné des clauses 34.12 et 34.13 de la Convention collective, d’opter de ne pas répondre au grief au palier initial du processus de grief. D’ailleurs, la jurisprudence reconnaît, implicitement du moins, qu’un employeur peut opter de ne pas répondre à un grief, son abstention de le faire étant interprétée comme étant équivalente au rejet du grief (McWilliams c Conseil du Trésor (Service correctionnel du Canada), 2007 CRTFP 58 au para 22; Employé No 1 c Canada, 2004 CF 1221 au para 17; Personnes désirant adopter les pseudonymes d’employé no 1 c Canada, 2005 CAF 228; Canada c Employé no 1, 2007 CAF 152 au para 8). [31] Techniquement, donc, le fait pour l’ARC de ne pas avoir répondu au grief du demandeur au premier palier de la procédure ne constitue pas un vice de procédure. Je note, à cet égard, que le demandeur a été avisé que le fonctionnaire qui devait répondre à son grief au premier palier était absent et ne reviendrait à son poste qu’une fois expiré le délai prévu pour l’obtention d’une réponse. Une demande de suspension dudit délai a été adressée au demandeur, mais celui-ci a insisté pour qu’on réponde à son grief dans le délai imparti. Dans les circonstances, la décision de ne pas répondre au grief, à ce stade du processus, se défendait, si tant est qu’une justification était requise pour ne pas l’avoir fait. [32] Le demandeur soutient que le fait de ne pas répondre à son grief au stade initial de la procédure de traitement dudit grief lui a causé préjudice car cela l’a privé de la possibilité d’utiliser la réponse pour bonifier ses arguments devant les paliers supérieurs. En effet, dit-il, la réponse au premier palier a une valeur que les autres n’ont pas, le grief étant traité, à ce stade, par un gestionnaire qui est plus proche et plus au fait des opérations courantes que ne le sont ceux des paliers subséquents. [33] Cet argument ne peut être retenu puisque, comme je viens de le dire, la procédure régissant le grief du demandeur prévoit qu’il puisse en être ainsi, l’ARC pouvant opter de ne pas répondre au premier palier de ladite procédure. [34] Outre le simple fait qu’il y a eu dépassement du délai de réponse au second palier, le demandeur n’a pas invoqué de préjudice particulier en lien avec ce dépassement. Quoi qu’il en soit, je n’en vois aucun puisque le demandeur a pu présenter – et peaufiner – ses arguments à partir du second palier, et ce jusqu’au palier ultime. [35] Je conclurais sur cette première question en rappelant qu’étant donné qu’il est toujours possible d’y remédier en temps utile, un manquement aux règles de l’équité procédurale doit être soulevé à la première occasion, sans quoi celui qui entend l’invoquer pour la première fois en révision judicaire peut être forclos de le faire (Hennessey c Canada, 2016 CAF 180 aux para 20‑21; Maritime Broadcasting System Limited c La guilde canadienne des médias, 2014 CAF 59 au para 67). [36] Ici, outre qu’il se soit dit « étonné » ou encore « déçu » qu’il n’y ait pas eu de décision au premier palier, le demandeur n’a pas autrement fait part de ses récriminations, dans le cadre de la procédure de grief, à l’égard du surpassement des délais (Dossier de la défenderesse, onglet 9, p. 31; Dossier de la défenderesse, onglet 25, p. 75). B. La décision du sous-commissaire Couture est raisonnable[37] Outre la question du surpassement des délais, dont je viens de traiter, je rappelle que le demandeur reproche aussi au sous-commissaire Couture d’avoir rendu sa décision sur la base de faits erronés, de ne pas avoir motivé suffisamment certains de ses constats et d’avoir conclu de manière déraisonnable – et même de mauvaise foi – que l’engagement pris par Mme Gaudreault à son égard n’avait pas été enfreint. [38] Ces reproches concernent tous le bien-fondé de la décision du sous-commissaire Couture. (1) L’argument des faits erronés[39] Ces faits proviennent des précis – ou recommandations – préparés à chaque étape de la procédure de grief au bénéfice des décideurs de chaque palier. Le demandeur identifie quatre erreurs, les trois premières étant tirées du précis préparé aux fins du second palier de la procédure et la quatrième, de celui préparé aux fins du troisième palier. [40] La première erreur concerne l’extrait suivant : « cela signifie que si un candidat ne satisfait pas une exigence de dotation, il ne continuera pas dans le processus »(Dossier de la défenderesse, onglet 18, p. 56). Le demandeur soutient que cette affirmation est inexacte, car l’ARC l’aurait informé, quelques semaines avant l’expiration du Répertoire, qu’il était admissible à une nomination. [41] La seconde erreur concerne l’extrait suivant : « [a]ucune nomination intérimaire n’a été offerte sans que le candidat rencontre les exigences linguistiques » (Dossier de la défenderesse, onglet 18, p. 56). Le demandeur prétend que cet énoncé est faux parce que des candidats auraient accédé à des postes intérimaires sans détenir une cote linguistique valide à ce moment, conformément à la flexibilité qu’offre le programme de dotation de l’ARC. [42] La troisième erreur soulevée par le demandeur provient de l’extrait suivant : « [l]es candidats qui ont eu droit de recours pour ces nominations bilingues impératif sont ceux qui ont été évalués et qui ont obtenu les cotes requises » (Dossier de la défenderesse, onglet 18, p. 56). Cette affirmation est inexacte, selon lui, puisqu’il s’est lui-même vu offrir de façon intermittente, du mois de mars 2017 jusqu’au dépôt de son grief, plusieurs droits de recours à l’encontre des nominations à des postes de niveau MG-05. [43] Enfin, la quatrième erreur concerne l’extrait suivant du précis préparé au troisième palier de la procédure de grief : « [c]ontrairement aux prétentions de l’employé, il n’était [pas] admissible ou qualifié pour une nomination permanente à un poste bilingue MG-05 » (Dossier de la défenderesse, onglet 13, p. 43). Cela est faux, selon le demandeur, puisqu’il n’a jamais eu cette prétention. [44] Comme l’a de nouveau rappelé la Cour suprême du Canada, dans Vavilov, et le rappelle aussi l’ARC dans son mémoire, l’on doit se garder, lors du contrôle judiciaire de la décision d’un décideur administratif, de se livrer « à une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur » (Vavilov au para 102). [45] Malheureusement pour le demandeur, c’est le piège dans lequel il semble être tombé. [46] D’une part, la première et la troisième erreur de fait invoquées par le demandeur proviennent de l’analyse, dans le précis préparé au deuxième palier, de la recevabilité du grief du demandeur. Tel que j’en ai déjà fait état, l’ARC a concédé que le grief du demandeur était recevable. Même, donc, en supposant que les deux extraits en cause contiennent de l’information erronée, ces erreurs de fait sont sans conséquence puisque l’ARC a donné raison au demandeur sur ce point très tôt dans la procédure. D’ailleurs, cette question n’est pas reprise dans le précis du quatrième palier, celui préparé aux fins de la décision qu’avait à rendre le sous-commissaire Couture. Elle n’a donc jamais été un véritable enjeu de la procédure de grief ; le sous‑commissaire Couture n’en traite d’ailleurs pas, puisqu’il n’avait pas à le faire. [47] Au surplus, ces deux extraits sont exploités hors contexte et sans les nuances nécessaires, ce qui illustre les risques de l’approche « chasse au trésor », que décourage la Cour suprême du Canada. [48] On peut en dire autant, d’autre part, de la quatrième erreur alléguée, celle où l’on attribue au demandeur la prétention qu’il se jugeait admissible ou qualifié pour une nomination permanente à un poste bilingue MG-05. Encore ici, cette « erreur » est sans conséquence. En effet, je n’arrive pas à voir en quoi, si elle n’avait pas été commise, cela aurait pu altérer la conclusion du sous-commissaire Couture voulant que le fait que le demandeur n’ait reçu aucune offre de nomination durant la durée de vie du Répertoire ne contrevenait pas aux politiques de l’ARC applicables en matière de dotation puisque toutes les nominations permanentes effectuées à partir du Répertoire l’avaient été pour des postes au profil linguistique « bilingue impératif », profil que le demandeur ne possédait pas. [49] Enfin, en ce qui a trait à la deuxième erreur de fait invoquée par le demandeur, soit celle concernant le profil linguistique de ceux qui ont accepté des nominations intérimaires, la position de l’ARC est que ces personnes rencontraient les exigences linguistiques des postes intérimaires qui leur ont été offerts. Le demandeur soutient le contraire. Toutefois, et comme je l’ai indiqué au demandeur à l’audience, il ne suffit pas d’affirmer un fait devant le décideur administratif ; il faut au moins tenter de le prouver surtout que le demandeur, en invoquant ces nominations, tente d’établir qu’il a fait l’objet d’un traitement inéquitable de la part de l’ARC. Cette accusation est sérieuse ; elle exigeait au moins un commencement de preuve. [50] Il est bien établi, même en contexte de griefs liés aux relations de travail, que la Cour ne doit pas tenir compte d’éléments de preuve dont le décideur n’a pas été saisi (Tibilla au para 34). Cela signale, à mon avis, qu’il appartient à celui ou celle qui dépose un grief de s’assurer de placer devant le décideur, à tout le moins au palier final de la procédure de grief, tous les éléments de preuve susceptibles d’étayer ses récriminations. [51] Or, ici, il n’y a rien au dossier venant soutenir l’affirmation du demandeur voulant que parmi les personnes ayant fait l’objet de nominations intérimaires, certaines ne rencontraient pas les exigences linguistiques des postes ainsi comblés. On ne peut reprocher, dans ce contexte, au sous-commissaire Couture d’avoir ignoré des éléments de preuve qui venaient contredire la position des experts en relations de travail de l’ARC qui ont préparé les précis dans le cadre de la procédure de grief et qui, il faut le présumer, ont fait, à cette fin, les recherches nécessaires dans les dossiers de dotation de l’ARC. D’ailleurs, en l’espèce, la question a été posée par la conseillère en relations de travail qui a rédigée le précis au stade du deuxième palier de la procédure, une recherche a été faite dans les dossiers et la réponse obtenue confirmait que ces postes intérimaires avaient été comblés par des employé(e)s qui rencontraient les exigences linguistiques des postes en cause (Dossier de la défenderesse, aux p. 66-67). [52] Ce premier type de reproches à l’encontre de la décision du sous-commissaire Couture ne peut donc être retenu. (2) L’argument de l’insuffisance des motifs[53] Il convient de préciser, d’entrée de jeu, que ce type d’argument n’engage pas les règles de l’équité procédurale, contrairement à ce que prétend le demandeur, mais bien la raisonnabilité de la décision du décideur administratif (Newfoundland and Labrador Nurses' Union c Terre‑Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62aux para 21-22 [Newfoundland Nurses]). [54] Je rappelle que le demandeur reproche au sous-commissaire Couture de ne pas avoir suffisamment motivé sa décision eu égard à certains constats qui peuvent être résumés comme suit :
[55] Le demandeur reproche aussi au sous-commissaire Couture, en lien avec ces deux constats, de ne pas avoir donné de détails sur les changements, dans l’environnement de travail au sein de la Division de la vérification, qui auraient pu justifier que les nominations faites à partir du Répertoire ne le soient que pour des postes à profil linguistique « bilingue impératif », alors qu’il avait occupé un poste de chef d’équipe, niveau MG-05 de profil « français essentiel » au sein de ladite Division pendant une période de près de quatre ans se terminant à la fin mars 2017 et que l’Avis de possibilité d’emploi ayant conduit à la confection du Répertoire ne spécifiait pas que les dotations qui seraient faites à partir du Répertoire le seraient uniquement pour des postes à profil linguistique « bilingue impératif ». [56] Dans Vavilov, la Cour suprême du Canada a réitéré des principes déjà bien établis quant à la manière d’évaluer la suffisance des motifs des décisions rendues par les décideurs administratifs. Elle rappelle, à cet égard, que les motifs écrits fournis par un tel décideur « ne doivent pas être jugés au regard d’une norme de perfection » et que le seul fait que ceux-ci « ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire », ne suffit pas à invalider la décision (Vavilov au para 91; Newfoundland Nurses au para 16). [57] La cour de révision saisie d’un argument d’insuffisance des motifs doit ainsi être pleinement consciente que « la « justice administrative » ne ressemble pas toujours à la « justice judiciaire » », puisque, notamment, « [o]n ne peut pas toujours s’attendre à ce que les décideurs administratifs déploient toute la gamme de techniques juridiques auxquelles on peut s’attendre d’un avocat ou d’un juge » (Vavilov au para 92). C’est l’une des raisons pour lesquelles la cour de révision doit, notamment, « interpréter les motifs du décideur en fonction de l’historique et du contexte de l’instance dans laquelle ils ont été rendus » et qu’elle peut considérer, ce faisant, « la preuve dont disposait le décideur, les observations des parties, les politiques ou lignes directrices accessibles au public dont a tenu compte le décideur et les décisions antérieures de l’organisme administratif en question » (Vavilov au para 94). [58] Ce qui importe, c’est que la cour de révision puisse bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision, dans son ensemble, est raisonnable, c’est‑à-dire si elle fait partie des issues possibles acceptables en regard des contraintes juridiques et factuelles qui ont une incidence sur elle (Vavilov au para 99; Newfoundland Nurses au para 16). [59] Comme j’ai déjà eu l’occasion de le mentionner, il m’est permis, afin de déterminer si la décision du sous-commissaire Couture est raisonnable, de considérer non seulement les motifs qu’il a livrés au soutien de sa décision, mais également, notamment, le précis préparé en marge de cette prise de décision [Précis], lequel a été signé, en date du 18 juin 2019, par Karyne Desjardins, qui occupait le poste d’analyste principale des politiques et des programmes à la Division des relations de travail de l’ARC (Dossier de la défenderesse, onglet 5, p. 13 à 23). [60] À première vue, un examen des motifs de la décision du sous-commissaire Couture, lorsque lus de concert avec le Précis, révèle, à mon sens, que l’ensemble des récriminations du demandeur ont été considérées et que les conclusions qui en découlent sont fondées sur un raisonnement à la fois rationnel et logique qui permet de comprendre le fondement de la décision, à savoir :
[61] Cette justification est cohérente et intelligible, mais le demandeur aurait aimé en savoir davantage sur les besoins qui justifiaient la seule dotation, à même le Répertoire, de postes de chef d’équipe, niveau MG-05, à profil linguistique « bilingue impératif » et qui excluaient, par le fait même, la dotation de postes à profil « français essentiel », contrairement à ce que, selon lui, on lui avait promis. Il voulait, en d’autres termes, savoir de quelle manière le paysage des besoins en matière linguistique à la Division de la vérification s’était transformé, entre le moment où il a occupé le Poste intérimaire et la date d’expiration du Répertoire, pour justifier un tel état de fait, lequel s’est posé en obstacle à la réalisation de l’engagement pris par Mme Gaudreault. [62] Qu’on n’ait procédé, à partir du Répertoire, dans une région administrative comme Montréal, qu’à des nominations à des postes de chef d’équipe à profil linguistique « bilingue impératif », peut, à première vue, paraître étonnant. Toutefois, la Cour n’est pas là pour spéculer sur ce qui peut expliquer cet état de fait et pour substituer sa propre appréciation de la situation à celle du décideur administratif. Comme j’ai déjà eu l’occasion d’en faire mention, la Cour ne doit pas, lors d’un contrôle judiciaire, se livrer à une analyse de novo de l’affaire, pas plus qu’elle ne doit chercher à déterminer la solution « correcte » au problème (Vavilov au para 83). [63] Ici, la Cour manque cruellement d’éléments de preuve pour pouvoir questionner, comme le lui demande le demandeur, la raisonnabilité des constats apparaissant au Précis et à la décision du sous-commissaire Couture. [64] Aussi imparfaite que soit la procédure de grief (Christopher Rootham, Labour and Employment in the Federal Public Service (Toronto :Irwin Law Inc, 2007) at 278), particulièrement lorsque, comme ici, elle ne peut déboucher sur un arbitrage, il n’en demeure pas moins que le simple fait de déposer un grief, du moins dans des circonstances comme les nôtres où l’on invoque le non-respect d’un engagement sur fond d’iniquité, n’a pas pour effet de renverser le fardeau de la preuve sur les épaules de l’employeur. Même s’il connait des exceptions, le principe général demeure que le fardeau repose sur les épaules de celui ou celle qui dépose un grief (Halsbury's Laws of Canada (en ligne), Labour « Arbitration Law : Substantive Issues : Policy Grievances » dans HLA-466 « Onus of Proof and Order of Proceeding »; Donald J.M. Brown et David M. Beatty, Canadian Labour Arbitration, 3e éd. (Aurora : Canada Law Book, 2003)). Le demandeur ne m’a soumis aucune autorité – et je n’en ai trouvé aucune – qui ferait porter à l’ARC, dans les circonstances de la présente affaire, le fardeau de prouver le contraire de ce que le demandeur avance dans son grief. [65] En d’autres termes, la Cour ne dispose d’aucun ancrage factuel qui pourrait lui permettre de mettre en doute l’identification qui a été faite des besoins linguistiques aux fins des nominations qui ont été effectuées à partir du Répertoire ou encore des besoins opérationnels des secteurs où ces nominations ont été faites. Par exemple, elle ne sait rien des différents secteurs opérationnels, au sein de l’ARC, qui pouvaient – et qui ont – puis[é]r dans le Répertoire, des organigrammes de ces secteurs, de leurs besoins en dotation, du nombre de postes à combler et comblés et du profil linguistique de chaque poste au sein de ces organigrammes. Le poste, plus tard aboli, de chef d’équipe dont le demandeur a assuré l’intérim à la Division de la vérification était-il le seul poste du genre à profil linguistique « français essentiel » au sein de ce groupe de travail ou encore au sein de l’ensemble des secteurs qui ont eu accès au Répertoire? La Cour ne le sait. [66] La Cour ne dispose pas davantage d’un tel ancrage factuel pour mettre en doute les conclusions du Précis quant aux allégations d’iniquité ou de mauvaise foi qui expliqueraient le sort réservé au demandeur et, ultimement, à l’engagement de Mme Gaudreault. [67] Il s’agit là d’allégations sérieuses qui ne peuvent simplement reposer sur les dires du demandeur. Il en faut davantage. D’ailleurs, à l’audience du présent contrôle judiciaire, le demandeur, pour appuyer ses prétentions, a relaté des faits qui ne sont pas au dossier. Une telle approche, comme je le lui ai rappelé, n’est pas permise dans le contexte d’un contrôle judiciaire (Tibilla au para 34). [68] Je me permets une dernière remarque sur ce reproche. Dans la mesure où, sous le couvert du non-respect de l’engagement de Mme Gaudreault, le demandeur remet ultimement en cause le bien‑fondé des exigences linguistiques des postes qui ont été comblés à même le Répertoire et, par le fait même, celui des nominations qui ont été ainsi faites, il est permis de se demander si une telle attaque oblique ne soulèverait pas, à première vue du moins, selon ce que stipule le paragraphe 208(2) de la Loi, un problème de recevabilité compte tenu des recours possibles prévus à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, LC 2003, c 22, art 12 et 13, et même, peut-être, à la Loi sur les langues officielles, LRC (1985), c 31 (4e Suppl). Toutefois, comme l’ARC n’a pas compris que le grief du demandeur portait ultimement sur ces questions et qu’aucun débat n’a eu lieu devant cette Cour sur la recevabilité du grief du demandeur, je n’en dirai pas davantage sur ce point sinon que pour signaler ce possible écueil. [69] Bref, le demandeur ne m’a pas convaincu qu’il y a lieu d’intervenir au motif que la décision du sous-commissaire Couture ne serait pas suffisamment motivée. Je suis satisfait que la décision découle d’un examen attentif et rationnel des allégations du demandeur, de ses observations et de celles des gestionnaires de l’ARC. Il appartenait au demandeur de prouver le contraire autrement que par ses seules assertions. Il ne l’a pas fait. (3) L’argument fondé sur l’engagement de Mme Gaudreault[70] Pour les mêmes raisons, je ne peux dire que les conclusions du sous-commissaire Couture relativement à l’engagement de Mme Gaudreault sont déraisonnables. Cet engagement était conditionnel à ce qu’un poste de chef d’équipe, niveau M-05, à profil linguistique « français essentiel » devienne disponible. Cela ne s’est jamais produit. Le Poste intérimaire a bien été disponible après le 31 mars 2017, date où le demandeur a cessé de l’occuper, mais il allait être aboli quelques mois plus tard, une décision que le demandeur a contesté en vain. [71] Techniquement, donc, on ne peut dire que cet engagement conditionnel n’a pas été respecté. Cela tombe sous le sens et j’ai déjà répondu à l’argument voulant que le sous-commissaire Couture n’ait pas suffisamment justifié en quoi les besoins opérationnels exigeaient la dotation, à partir du Répertoire, de postes de chef d’équipe, niveau MG-05, à profil linguistique « bilingue impératif » uniquement, au détriment de postes à profil « français essentiel », et en quoi cet état de fait, qui n’a pas rendu possible la réalisation de l’engagement de Mme Gaudreault, ne résultait pas de la mauvaise foi de l’ARC. [72] Je comprends la frustration du demandeur, lui qui a occupé un poste de chef d’équipe, niveau MG-05, pendant près de quatre ans, avec succès semble-t-il. Toutefois, je ne peux lui être d’aucun secours ici, le dossier, tel que constitué, ne le permettant pas. [73] L’ARC réclame les dépens. Vu l’issue de la présente affaire, elle y aura droit. Ceux-ci devront être calculés à partir de la colonne III du tableau du Tarif B des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106.
JUGEMENT LA COUR STATUE que la demande de contrôle judiciaire est rejetée, avec dépens. |
I. Introduction[1] This is an application for the judicial review of the dismissal of a grievance against the Canada Revenue Agency [CRA] by the applicant, pursuant to the Federal Public Sector Labour Relations Act, SC 2003, c 22, s 2 [Act]. According to this grievance, the CRA allegedly failed to offer the applicant a permanent appointment as an MG-05 level team leader, despite the promise he was made to this effect. [2] For the following reasons, the application is dismissed. II. Background[3] The applicant, who was self-represented, is a career public servant. He has had various jobs, including income tax auditor, and close to 30 years of service with the CRA. As of November 2013, he held the acting position of team leader [Acting Position] at the Audit Division, Small and Medium Sized Businesses, at the CRA tax services office in Montréal [Audit Division]. This position was at the MG‑05 level and the language requirements were “French essential”. [4] The acting position ended in March 2017, for budgetary reasons, according to what the applicant was told at the time, and was abolished a few months later for operational reasons. The applicant contested the abolition but his grievance was dismissed. His performance in this position, at least for the period of April 1, 2016, to March 31, 2017, met all expectations and occasionally exceeded them. The applicant stated he never had any language issues during his acting period. [5] In the meantime, the applicant qualified for a permanent appointment to a MG-05 level team leader position, under a staffing process launched in the summer of 2016. His name was added to a pool of qualified candidates [Pool], which was available to CRA managers in the targeted region for staffing purposes, from November 1, 2016, to January 31, 2019. However, on October 27, 2017, the applicant was advised that following an evaluation of his language skills in his second language, English, conducted in the summer of 2017, he had not reached the required oral proficiency level and, as a result, he would no longer be considered for bilingual team leader positions, until he reached this level. [6] When the Pool expired on January 31, 2019, the applicant had not received any offer to a permanent position as an MG-05 level team leader, whereas several candidates from the Pool had been appointed. These appointments were all for positions designated “bilingual imperative”, a language profile the applicant did not meet. [7] On February 18, 2019, the applicant filed the grievance that is at the heart of the present proceeding. The grievance is worded as follows: [translation] I challenge the employer’s decision to not fulfill its promise, its commitment to me, namely refusing to offer me a permanent MG‑05 appointment. I was a qualified candidate before the pool expired on January 31, 2019. (Respondent’s Record, Tab 29, p 83) [8] According to the applicant, this “promise” or “commitment” results from an email exchange in the fall of 2015, while he was in the Acting Position, between him and the assistant director of the Audit Division at the time, Guylaine Gaudreault. During this exchange, she noted her [translation] “commitment to [the applicant] for a unilingual MG-05 position if the opportunity were to arise for a permanent appointment” (Applicant’s Record, p 19). [9] In terms of corrective measures under the grievance, the applicant [translation] “ask[ed] to be appointed as a permanent MG-05 and retroactively receive the salary associated with this position to the date (2017) of the first acting MG-05 appointment in the SME sector of the Audit Division of a candidate not in the pool of qualified candidates” (Respondent’s Record, Tab 29, p 83). [10] The grievance procedure the applicant began included four levels. I note that at each step of the proceeding, he indicated he wanted a ruling on his grievance without a hearing. [11] The applicant did not receive a decision at the first level, as the official designated to hear the grievance at that stage of the proceeding was absent for a period that exceeded the time allowed to rule on said grievance. He therefore decided to transfer his grievance to the second level. He did this on March 19, 2019. The following day, he added written arguments. [12] Stating he was [translation] “disappointed” at not having received a decision at the first level, the applicant added that the Job Opportunity Advertisement that led to the creation of the Pool stated that permanent, MG-05 level team leader positions to be filled could have various linguistic profiles. This made it possible, in his opinion, to staff [translation] “unilingual French” team leader positions, considering the makeup of the Audit Division and the successful experience he had with regard to the Acting Position he held for close to four years with no language problems. He concluded that the claims that the candidates for the positions filled from the Pool must necessarily be bilingual to hold such a position [translation] “are false” (Respondent’s Record, Tab 25, pp 75–76). Lastly, the applicant submitted that his grievance was allowable under the collective agreement tying him to the CRA [Collective Agreement], considering there was no other recourse available to him to present his complaints. This point was allowed by the CRA. [13] On April 18, 2019, the applicant still had not received a reply to his grievance and he therefore transferred it to the third level of the procedure. In his transmission email, the applicant included the arguments he made at the second level and corrected some facts related to the content of the email from [translation] “last February”, the subject of which was [translation] “[H]arassment complaints” (Respondent’s Record, Tab 9, pp 30–31). A few days later, on April 23, he finally received a response from the decision maker at the second level: his grievance was dismissed. [14] The grievance was also dismissed at the third level. Not satisfied, the applicant transferred his grievance to the final level. He then provided clarifications on some of his allegations. In particular, he noted that it is common practice at the Audit Division to assign candidates to positions, including the MG-05 level team leader position, even if they did not meet the language requirements of the position. He added that there was [translation] “great flexibility surrounding the applicable rules”(Respondent’s Record, Tab 8, pp 27–28). [15] He also stated that the shortage and lack of experience of MG-05 level team leaders were a [TRANSLATION] “great source of concern” according to a [TRANSLATION] “manager on the extended management team in the Quebec region”. He found it difficult to explain why, in this context, candidates with less experience were chosen for more recent appointments in the Audit Division (Respondent’s Record, Tab 8, p 28). [16] On June 24, 2019, the applicant’s grievance was dismissed at the final level by Dan Couture, Assistant Commissioner of the Human Resources Branch of the CRA. Assistant Commissioner Couture stated first that he did not feel that the CRA broke any promise or commitment to the applicant with regard to a potential appointment to the MG-05 level position of team leader. Referring more specifically to the commitment Ms. Gaudreault made, Mr. Couture noted that it was for a team leader position with a “French essential” language profile, if the opportunity were to arise. However, he noted that this opportunity never arose, and the Pool was not used to fill a MG-05 level team leader position with such a language profile (Respondent’s Record, Tab 4, p 12). [17] Mr. Couture also noted that all the permanent appointments made from the Pool were for positions with a “bilingual imperative” language profile. He concluded that since the applicant did not meet the requirements of this language profile, the fact he did not receive any appointment offers, even though his name appeared in the Pool, did not violate any CRA staffing policies. He also concluded that the appointments made from the Pool were done in accordance with the needs of the sectors in which they were made (Respondent’s Record, Tab 4, p 12). [18] The applicant presented a series of criticisms against Assistant Commissioner Couture’s decision, which can be grouped into four categories. The first deals with deadlines needed to process his grievance. These deadlines are set out in the Federal Public Sector Labour Relations Regulations, SOR/2005-79 [Regulations], and the Collective Agreement and, according to the applicant, were not met, which allegedly interfered with his right to procedural fairness. [19] The second category of criticism involves the inaccuracy of certain facts, taken from the “précis” prepared for the decisions made at various levels of the grievance procedure. In particular, the applicant feels that it was inaccurate to indicate that no acting position was offered if the chosen candidate did not meet the language requirements or that it was false to state that a candidate who did not meet a staffing requirement could not continue in the staffing process. [20] The third category of criticism involves the conclusion by Assistant Commissioner Couture regarding the commitment Ms. Gaudreault made, which the applicant feels was unreasonable and even in bad faith. Lastly, the applicant criticizes Assistant Commissioner Couture for not providing sufficient reasons for his decision regarding: a. the fact there was no opportunity for a unilingual French appointment; b. the operational requirements and needs identified; c. the different language context and needs since the MG-05 pool was created; d. the staffing needs for permanent appointments for bilingual imperative positions; and e. the needs in the sectors where appointments were made. (Applicant’s Record at para 40) III. Issues and standard of review[21] In my opinion, this case raises the following two questions:
[22] It is well established—and the parties do not contest this—that the judicial review of procedural issues is done on a standard of correctness (Canada (Citizenship and Immigration) v Khosa, 2009 SCC 12 at para 43). In such a case, the relevant question is whether the procedure followed was fair with regard to the overall circumstances (Canadian Pacific Railway Company v Canada (Attorney General), 2018 FCA 69 at para 54). [23] As for the second issue, it is not challenged that the standard of review is reasonableness. At the time the parties submitted their respective arguments to the Court record, there was no doubt about this (Cox v Canada (Attorney General), 2008 FC 596 at para 11; Hagel v Canada (Attorney General), 2009 FC 329 at para 27; Green v Canada (Aboriginal Affairs and Northern Development), 2017 FC 1123 at para 16; Blois v Canada (Attorney General), 2018 FC 354 at para 30). [24] Since then, the Supreme Court of Canada rendered its decision in Canada (Citizenship and Immigration) v Vavilov, 2019 SCC 65 [Vavilov], a case that provided it with “an opportunity to re‑examine its approach to judicial review of administrative decisions” (Vavilov at para 1). [25] However, in my opinion, this decision changes nothing in terms of the standard of review for the second issue, which is presumed to be reasonableness (Vavilov at paras 10 and 25). I will merely add, for the purposes of this case, that as the Supreme Court of Canada stated, “a court applying the reasonableness standard does not ask what decision it would have made in place of that of the administrative decision maker, attempt to ascertain the ‘range’ of possible conclusions that would have been open to the decision maker, conduct a de novo analysis or seek to determine the ‘correct’ solution to the problem.” It must “consider only whether the decision made by the administrative decision maker — including both the rationale for the decision and the outcome to which it led — was unreasonable” (Vavilov at para 83). [26] In the context of litigation resulting from the Act in particular, this means the Court must show restraint with regard to decisions by those with decision-making power. This means that in this case, I am not to make the decision Assistant Commissioner Couture should have made or assess the decision he made against the decision I might have made in his place (Teti v Canada (Attorney General), 2016 CFA 82 at para 5). [27] Before conducting my analysis, I also find it important to note that, to determine the reasonableness of Assistant Commissioner Couture’s decision, I am entitled to consider not only the reasons he provided in support of his decision, but also the reasons exposed in the two previous levels as well as the précis prepared for each of the decision-making levels of the grievance procedure, although the decision that really matters is the one from the final level (Wanis v Canadian Food Inspection Agency, 2013 FC 963 at para 21; Tacicek v Canada (Border Services Agency), 2014 FC 281 at para 44; Wilkinson v Canada (Attorney General), 2016 FC 1062 at para 15; Tibilla v Canada (Attorney General), 2011 FC 163 at para 34 [Tibilla]). IV. AnalysisA. There was no violation of the rules of procedural fairness[28] I note that the applicant’s argument on this issue relies mainly on the fact that the deadlines provided in the Regulations and the Collective Agreement for processing his grievance were not respected. In particular, he submits that the 20-day deadline set out in the Regulations and the Collective Agreement to reply to a grievance, for the first three levels of the procedure at least, were exceeded, as he waited 44 days before finally obtaining a first reply to his grievance. [29] For a procedural error such as the non-respect of a procedural deadline to result in a violation of the rules of procedure, there must be a prejudicial effect (Taseko Mines Limited v Canada (Environment), 2019 FCA 320 at para 62; Uniboard Surfaces Inc v Kronotex Fussboden GmbH et Co KG, 2006 FCA 398 at para 24; Ellis-Don Ltd v Ontario (Labour Relations Board), 2001 SCC 4 at para 49; Pounall v Canada (Border Services Agency), 2013 FC 1260 at para 20). I do not feel that this was demonstrated in the present case. [30] Indeed, the CRA was entirely entitled, under the combined effect of clauses 34.12 and 34.13 of the Collective Agreement, to not reply to the grievance at the first level of the grievance procedure. Moreover, the case law recognizes, implicitly at least, that an employer may choose to not reply to a grievance, and this non reply will be interpreted as a rejection of the grievance (McWilliams v Treasury Board (Correctional Service of Canada), 2007 PSLRB 58 at para 22; Employee No 1 v Canada, 2004 FC 1221 at para 17; Persons wishing to adopt the Pseudonyms of Employee No 1 v Canada, 2005 FCA 228; Canada v Employee No 1, 2007 FCA 152 at para 8). [31] Technically, therefore, the fact the CRA did not reply to the applicant’s grievance does not constitute a procedural error. On this, I note that the applicant was advised that the public servant who was to reply to his first-level grievance was absent and would not return to his position until the deadline to reply had expired. An application to suspend the deadline was sent to the applicant, but he insisted on a reply to his grievance in the prescribed deadline. In the circumstances, the decision to not reply to the grievance, at that stage of the procedure, was defensible, insomuch as a justification is required for not replying. [32] The applicant submits that not replying to his grievance at the initial stage of the grievance procedure caused him prejudice as it deprived him of the opportunity of using the reply to enhance his arguments at the higher levels. In fact, he states that the first level reply has a value that the others do not have, as the grievance is processed at that stage by a manager that is closer and more aware of the ongoing operations than those at the subsequent levels. [33] This argument cannot be accepted because, as I just stated, the procedure governing the applicant’s grievance provides that this can happen; the CRA can choose to not reply at the first level of the procedure. [34] Other than the mere fact that the response deadline was exceeded at the second level, the applicant did not note any specific prejudice tied to this missed deadline. In any event, I do not see any as the applicant was able to present—and refine—his arguments from the second level up to the last level. [35] In closing on this first issue, I would note that it is still possible to remedy the issue in a timely manner, a breach of the rules of procedure must be raised at the earliest opportunity, otherwise the party that plans to raise it for the first time in judicial review may be barred from doing so (Hennessey v Canada, 2016 FCA 180 at paras 20–21; Maritime Broadcasting System Limited v Canadian Media Guild, 2014 FCA 59 at para 67). [36] In this case, other than the fact he was [translation] “astonished” or [translation] “disappointed” that there was no decision at the first level, the applicant did not share his complaints with regard to the missed deadlines during the grievance procedure (Respondent’s Record, Tab 9, p 31; Respondent’s Record, Tab 25, p 75). B. Assistant Commissioner Couture’s decision is reasonable[37] Other than the issue of missed deadlines, which I just addressed, I note that the applicant also criticized Assistant Commissioner Couture for having rendered his decision based on erroneous facts, not providing sufficient reasons for some of his remarks and for concluding unreasonably—even in bad faith—that the commitment Ms. Gaudreault made to him was not breached. [38] These criticisms involve the validity of Assistant Commissioner Couture’s decision. (1) Erroneous facts argument[39] These facts are from précis—or recommendations—prepared at each stage of the grievance procedure for the decision makers at each level. The applicant identifies four errors, the first three drawn from the précis prepared for the second level of the procedure and the fourth from the précis prepared for the third level. [40] The first error involves the following excerpt: [translation] “that means that if a candidate does not meet a staffing requirement, he or she will not continue in the process” (Respondent’s Record, Tab 18, p 56). The applicant submits that this statement is inaccurate, as the CRA did inform him a few weeks prior to the expiration of the Pool, that he was eligible for an appointment. [41] The second error involves the following excerpt: [translation] “no acting appointment was offered unless the candidate met the language requirements”(Respondent’s Record, Tab 18, p 56). The applicant submits that this statement is false because candidates were allegedly given acting positions without meeting the proper language requirement at the time, in accordance with the flexibility of the CRA staffing program. [42] The third error the applicant raised is from the following excerpt: [translation] “the candidates who have right to recourse for these bilingual imperative appointments are those who were assessed and have obtained the required levels” (Respondent’s Record, Tab 18, p 56). This statement is inaccurate, in his opinion, as he himself had intermittently been offered, from March 2017 to the filing of his grievance, several rights to recourse against appointments at the MG-05 level. [43] Lastly, the fourth error involves the following excerpt from the précis prepared at the third level of the grievance procedure: [translation] “[c]ontrary to the employee’s claims, he was not eligible or qualified for a permanent appointment to a bilingual MG-05 position” (Respondent’s Record, Tab 13, p 43). This is false, according to the applicant, as he never made this claim. [44] As the Supreme Court of Canada again stated in Vavilov, and as the CRA also stated in its written arguments, in a judicial review of an administrative decision maker’s decision, we must be careful not to conduct a “line-by-line treasure hunt for error” (Vavilov at para 102). [45] Unfortunately for the applicant, he seems to have fallen into this trap. [46] On the one hand, the first and third errors of fact the applicant raised were from the analysis of the admissibility of the applicant’s grievance in the précis prepared at the second level. As I have already stated, the CRA conceded that the applicant’s grievance was allowable. Therefore, supposing that the two excerpts in question did contain erroneous information, these errors of fact are without consequence since the CRA agreed with the applicant on this issue very early in the procedure. Moreover, this issue was not raised again in the fourth level précis, prepared for the decision Assistant Commissioner Couture was to render. It was therefore not a genuine issue in the grievance procedure; indeed, Assistant Commissioner Couture did not address it, as he was not required to do so. [47] Additionally, these two excerpts are used out of context and without the necessary nuances, which shows the risks of the “treasure hunt” approach discouraged by the Supreme Court of Canada. [48] The same can also be said of the fourth alleged error, in which the applicant is credited with stating that he considered himself eligible or qualified for a permanent appointment to a bilingual MG-05 position. Again, this “error” is of no consequence. Indeed, I cannot determine how, if it had not been made, it would have changed Assistant Commissioner Couture’s conclusion that the fact the applicant did not receive any appointment offers during the lifespan of the Pool was not a violation of the applicable CRA staffing policies as all the permanent appointments made using the Pool were for positions with a “bilingual imperative” language profile, which the applicant did not have. [49] Lastly, with regard to the second error the applicant raised, with regard to the language profile of those who accepted acting appointments, the CRA’s position is that these individuals met the language requirements of the acting positions they were offered. The applicant argues the contrary. However, as I indicated to the applicant at the hearing, it is not sufficient to merely state a fact before an administrative decision maker; there must at least be an attempt to prove it, in particular since the applicant, by mentioning these appointments, is attempting to establish that he was unfairly treated by the CRA. This accusation is serious and required at least a commencement of proof. [50] It is well established, even in the context of labour relations grievances, that the Court cannot consider evidence that was not before the decision maker (Tibilla at para 34). This means, in my opinion, that it is the responsibility of the person filing a grievance to ensure that, at least at the final level of the grievance procedure, all the evidence that could support his or her claims are presented to the decision maker. [51] In this case, there is nothing in the file that would support the applicant’s allegation that among those who received acting appointments, some did not meet the language requirements of the positions filled. In this context, Assistant Commissioner Couture cannot be criticized for ignoring evidence that would contradict the position of the CRA labour relations experts who prepared the précis for the grievance procedure and, presumably, conducted the necessary research in the CRA staffing records to do so. Moreover, in this case, the question was asked by the labour relations advisor who had drafted the précis for the second level of the procedure, the files were researched and the answer confirmed that these acting positions were filled by employee(s) who met the language requirements of the positions in question (Respondent’s Record, at pp 66–67). [52] This first type of criticism against Assistant Commissioner Couture’s decision can therefore not be considered. (2) Insufficient reasons argument[53] At the outset, it must be stated that this type of argument does not trigger the rules of procedural fairness, contrary to the applicant’s allegations, but the reasonableness of the administrative decision maker’s decision (Newfoundland and Labrador Nurses' Union v Newfoundland and Labrador (Treasury Board), 2011 SCC 62 at paras 21–22 [Newfoundland Nurses]). [54] I will recall that the applicant criticizes Assistant Commissioner Couture for not providing sufficient reasons for his decision with regard to certain statements, which can be summarized as follows:
[55] In relation to these two statements, the applicant also criticizes Assistant Commissioner Couture for not having provided details on the changes, in the work environment at the Audit Division, that could have justified why appointments made from the Pool were only for “bilingual imperative” positions, when he had held an MG-05 level team leader position with a “French essential” profile at that Division for close to four years, ending at the end of March 2017, and the job advertisement that led to the Pool’s creation did not specify that the staffing done from the Pool would only be for “bilingual imperative” positions. [56] In Vavilov, the Supreme Court of Canada restated the already well established principles regarding the manner in which to evaluate the reasons of decisions rendered by administrative decision makers. It states that the written reasons provided by such a decision maker “must not be assessed against a standard of perfection” and the fact that the reasons do “not include all the arguments, statutory provisions, jurisprudence or other details the reviewing judge would have preferred” is not on its own a basis to set the decision aside (Vavilov at para 91; Newfoundland Nurses at para 16). [57] The reviewing court examining an argument of insufficient reasons must be fully aware that “‘administrative justice’ will not always look like ‘judicial justice’” because, notably, “[a]dministrative decision makers cannot always be expected to deploy the same array of legal techniques that might be expected of a lawyer or judge”(Vavilov at para 92). This is one of the reasons the reviewing court must “read the decision maker’s reasons in light of the history and context of the proceedings in which they were rendered” and in doing so, may consider “the evidence before the decision maker, the submissions of the parties, publicly available policies or guidelines that informed the decision maker’s work, and past decisions of the relevant administrative body” (Vavilov at para 94). [58] The important thing is that the reviewing court must be able to properly understand the decision maker’s reasoning process in order to determine whether the decision, as a whole, is reasonable, or is within the range of acceptable outcomes in relation to the legal and factual constraints that bear on the decision (Vavilov at para 99;Newfoundland Nurses at para 16). [59] As I have previously mentioned, to determine whether Assistant Commissioner Couture’s decision is reasonable, I may consider not only the reasons he provided in support of his decision, but also the précis prepared in support of this decision [Précis], which was signed on June 18, 2019, by Karyne Desjardins, who held the position of senior policy and program analyst at the CRA’s Labour Relations Division (Respondent’s Record, Tab 5, pp 13–23). [60] At first glance, a review of the reasons for Assistant Commissioner Couture’s decision, when read together with the Précis, shows, in my opinion, that the applicant’s complaints were considered and that the resulting findings are based on reasoning that is both rational and logical, and makes it possible to understand the reasons for the decision, namely:
[61] This justification is coherent and intelligible but the applicant would have liked to know more about the needs that justified the staffing of only MG-05 level team leader positions with a “bilingual imperative” language profile from the Pool, which resulted in the exclusion of staffing “French essential” positions contrary to what, in his opinion, he had been promised. In other words, he wanted to know how the landscape of the language needs at the Audit Division had changed between the time he held the Acting Position and the date the Pool expired, to justify such a fact, which became an obstacle to the commitment Ms. Gaudreault made. [62] The fact that the Pool was used only for appointments to team leader positions with a “bilingual imperative” language profile in an administrative region such as Montreal might, at first glance, seem surprising. However, the Court is not here to speculate on what might explain this fact and to substitute its own assessment of the situation for that of the administrative decision maker. As I have previously stated, in a judicial review, the Court must not conduct a de novo analysis or seek to determine the “correct” solution to the problem (Vavilov at para 83). [63] Here, the Court is severely lacking evidence to be able to question the reasonableness of the statements in the Précis and Assistant Commissioner Couture’s decision, as the applicant is requesting. [64] As imperfect as the grievance procedure is (Christopher Rootham, Labour and Employment in the Federal Public Service (Toronto: Irwin Law Inc, 2007) at 278), in particular when, as in this case, it does not lead to arbitration, it is still true that simply filing a grievance, at least in a situation such as ours, in which the unfairness of a failure to respect a commitment is argued, does not shift the burden of proof to the employer. Even though there are exceptions, the general principle is that the burden is on the person filing the grievance (Halsbury's Laws of Canada (online), Labour “Arbitration Law: Substantive Issues: Policy Grievances” in HLA-466 “Onus of Proof and Order of Proceeding”; Donald J.M. Brown and David M. Beatty, Canadian Labour Arbitration, 3rd ed (Aurora: Canada Law Book, 2003)). The applicant did not submit any authorities—and I cannot find any—that, in the circumstances of the present case, would shift the burden to the CRA to prove the contrary of what the applicant argued in his grievance. [65] In other words, the Court does not have the facts at its disposal to question how the language needs for the appointments made from the Pool, or even the operational needs of the sectors in which these appointments were made, were identified. For example, the Court knows nothing about the various operational sectors in the CRA that could—and did—draw from the Pool, the organizational charts of these sectors, their staffing needs, the number of positions to fill and that were filled, and the language profile of each position within each of these organizational charts. Was the acting team leader position the applicant held at the Audit Division the only such position with a “French essential” language profile in that group or in all the sectors with access to the Pool? The Court does not know. [66] The Court also does not have any facts before it that would lead it to question the conclusions in the Précis regarding the allegations of unfairness or bad faith that would explain the applicant’s fate and, ultimately, Ms. Gaudreault’s commitment. [67] These are serious allegations that cannot simply be based on what the applicant says. More is required. Indeed, at the hearing of this judicial review, the applicant, in support of his claims, stated facts that are not on record. Such an approach, as I reminded him, is not allowed in the context of a judicial review (Tibilla at para 34). [68] I will make a last remark about this criticism. Insomuch as the applicant, under the pretext of Ms. Gaudreault’s having failed to respect her commitment, is ultimately questioning the validity of the language requirements of the positions that were filled from the Pool and, therefore, the appointments made in this manner, I cannot help but wonder whether such a collateral attack would not, on its face at least, according to subsection 208(2) of the Act, raise an admissibility issue considering the recourse available under the Public Service Employment Act, SC 2003, c 22, ss 12 and 13, and even, perhaps, the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Suppl). However, as the CRA did not understand that the applicant’s grievance ultimately concerned these issues and the eligibility of the applicant’s grievance was not debated before this Court, I will say no more on this issue except to note this potential pitfall. [69] In short, the applicant did not persuade me that it is appropriate to intervene on the ground that Assistant Commissioner Couture’s decision was not supported by sufficient reasons. I am satisfied that the decision results from a careful, rational review of the applicant’s allegations, and of his observations and those of the CRA managers. It was for the applicant to prove the contrary by means other than his statements alone. He failed to do so. (3) Argument based on Ms. Gaudreault’s commitment[70] For the same reasons, I cannot say that Assistant Commissioner Couture’s conclusions regarding Ms. Gaudreault’s commitment were unreasonable. This commitment was conditional on an MG-05 level team leader position with a “French essential” language profile becoming available. This never happened. The Acting Position was available after March 31, 2017, the day the applicant stopped holding the position, but it was abolished a few months later, a decision the applicant challenged in vain. [71] Technically, therefore, it cannot be argued that the conditional commitment was not honoured. This is just common sense, and I have already responded to the argument that Assistant Commissioner Couture did not sufficiently justify how the operational needs only required the staffing of MG-05 level team leader positions with “bilingual imperative” language profiles from the Pool to the detriment of “French essential” positions, and how this fact, which made it impossible for Ms. Gaudreault’s commitment to be met, was not the result of bad faith on the part of the CRA. [72] I understand the applicant’s frustration, given that he held an MG-05 level team leader position for nearly four years, apparently successfully. However, I cannot be of any help to him as the evidence on the record does not allow it. [73] The CRA is seeking costs. Considering the outcome of this case, it is entitled to them. The costs will be calculated on the basis of Column III, Tariff B, of the Federal Courts Rules, SOR/98-106.
JUDGMENT THIS COURT’S JUDGMENT is that this application for judicial review is dismissed, with costs.
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