Commission scolaire francophone v Minister of Education, 2020 NWTSC 28
|
[9] L’art. 23 de la Charte accorde aux parents des TNO visés par cet article le droit à l’enseignement en français pour leurs enfants. [10] Les écoles à Yellowknife et Hay River qui offrent cet enseignement sont gérées par la CSF, conformément au Règlement sur l’instruction en français langue première, Règl. des T.N.-O. 166-96, et au Règlement sur la Commission scolaire francophone, Territoires du Nord-Ouest, Règl. des T.N.-O. 071-2000, faits en vertu de la Loi sur l’éducation, L.T.N.-O. 1995, c. 28. Comme je l’ai noté dans A.B., aux TNO, comme dans certaines autres régions du Canada, la minorité a souffert en raison de l’absence historique d’écoles de langue minoritaire ainsi que des phénomènes d’assimilation et de mariages exogames qui contribuent à un faible taux de transmission de la langue : au para. 57, citant Territoires du Nord-Ouest (Procureur général) c. Association des parents ayants droit de Yellowknife, 2015 CanLII 170 (NWT CA), 2015 CATN-O 2, 593 A.R. 180, au para. 111, autorisation d’appel refusée, [2015] C.S.C.R. no 95. [11] En 2008, le ministre de l’époque a émis une directive ministérielle limitant l’accès aux programmes d’enseignement en français langue première aux enfants de parents ayants droit en vertu de l’art. 23 et aux enfants de parents non-ayants droit admis selon la discrétion du ministre. La CSF est obligée de suivre les directives ministérielles : Règlement sur la Commission scolaire francophone, art. 7(1)(u). La CSF a contesté cette directive et maintenait que l’admission des enfants de parents non-ayants droit relevait de la CSF et non du ministre. La cour a rejeté cet argument : Territoires du Nord‑Ouest (Procureur général) c. Commission Scolaire Francophone, Territoires du Nord‑Ouest, 2015 CanLII 168 (NWT CA), 2015 CATN-O 1, 78 Admin. L.R. (5e) 343, autorisation d’appel refusée, [2015] C.S.C.R. no 94. [12] Le ministère a par la suite entrepris un examen de cette directive et a préparé un rapport (le « Rapport final ») : Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Ministère de l’Éducation, de la Culture et de la Formation, Rapport final : Examen de la directive ministérielle sur l’inscription des élèves aux programmes d’instruction en français langue première (30 juin 2016). Tel que je l’ai noté dans A.B., au para. 59, des observations faites dans le Rapport final incluent :
L’application au sens strict des critères d’admission de l’art. 23 « nuit à la diversité culturelle dans les écoles francophones »[.] Puisque les écoles de la majorité peuvent admettre autant d’enfants de la minorité qu’elles le veulent, l’égalité de traitement des écoles de la minorité et de la majorité « signifie que les écoles francophones doivent également avoir la possibilité d’intégrer un certain nombre de non-ayants droit dans leur école »[.] Il est raisonnable que les écoles de la minorité « admettent un petit nombre de non-ayants droit, toutes proportions gardées, en vue de maintenir les programmes en place »[.] Un élément important de la revitalisation de la minorité « consiste à favoriser la croissance de la population. La croissance naturelle de la population ténoise d’ayants droit de même que l’immigration d’ayants droit d’autres collectivités peuvent s’avérer insuffisantes pour maintenir un niveau de population qui appuie l’existence des écoles francophones. » [13] À la suite du Rapport final, en 2016, le ministre de l’époque a émis la Directive, conformément à la Loi sur l’éducation, pour remplacer la directive de 2008. La Directive établit un processus par lequel les enfants de parents non-ayants droit en vertu de l’art. 23 de la Charte peuvent être admis dans les écoles de la CSF.
Le GTNO est également déterminé à appuyer la revitalisation des langues et des cultures. Or, un aspect fondamental du processus de revitalisation consiste à soutenir l’accroissement démographique des groupes concernés. La [Directive] vise à soutenir la croissance de la population d’ayants droit francophones aux TNO en permettant à un nombre restreint d’enfants de parents non-ayants droit de fréquenter une école francophone ténoise. [15] La Directive spécifie un processus à deux étapes par lequel les enfants de parents non-ayants droit peuvent accéder aux écoles de langue française des TNO. La demande est évaluée par la CSF, qui formule une recommandation. Ensuite, tenant compte de cette recommandation, l’intimé décide si l’enfant sera admis. [16] La Directive décrit trois catégories de parents non-ayants droit dont leurs enfants sont admissibles aux écoles de la CSF : (1) le parent aurait été un ayant droit mais il ou elle (ou ses propres parents) n’a pas eu la possibilité de fréquenter une école francophone (« restitution »); (2) le parent n’est pas citoyen canadien mais répond aux critères de l’art. 23 (« francophone non citoyen »); et (3) le parent a immigré au Canada et l’enfant, à son arrivée, ne parle ni le français ni l’anglais et est inscrit dans une école canadienne pour la première fois (« nouvel arrivant »). [17] Quoique ce ne soit pas prévu dans la Directive, l’intimé retient toujours la discrétion d’admettre des enfants dont leurs parents n’entrent pas dans ces catégories : A.B., au para. 42. [60] Cette cour a déjà déterminé que la Ministre doit tenir compte de l’art. 23 dans l’exercice de sa discrétion d’admettre des enfants de parents non-ayants droit dans les écoles de langue française des TNO : A.B., au para. 65. Cette discrétion a un impact direct sur la viabilité des écoles de la CSF et la communauté francophone et donc met en jeu les protections conférées par l’art. 23. [61] L’objet qui sous-tend l’art. 23 de la Charte est de maintenir « les deux langues officielles du Canada ainsi que les cultures qu’elles représentent » : Mahe c. Alberta, 1990 CanLII 133 (CSC), [1990] 1 R.C.S. 342, à la p. 362. Cela inclut l’objectif de remédier aux injustices passées et de créer des circonstances qui permettent l’épanouissement de la communauté minoritaire : Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique, 2020 CSC 13, au para. 15 [« CSF »]. Le fait que l’art. 23 vise à favoriser la préservation et l’épanouissement de cette communauté lui donne une dimension collective, même si cet article confère un droit individuel : CSF, au para. 17. [62] Bien que les parents-requérants n’aient pas de droits en vertu de l’art. 23 de la Charte, la décision d’admettre ou non leurs enfants a fait le sujet d’une recommandation de la CSF comme représentante des ayants droit. La recommandation concernait l’impact qu’aura l’admission des enfants sur la viabilité des écoles de la CSF et la communauté franco-ténoise. L’impact est de deux types. [63] Premièrement, le taux d’inscription est un facteur important pour la réussite des écoles de la CSF. Le Rapport final préparé par le ministère qui a mené à l’adoption de la Directive en 2016 souligne l’importance de ce facteur : Une part inhérente de la revitalisation consiste à favoriser la croissance de la population. La croissance naturelle de la population ténoise d’ayants droit de même que l’immigration d’ayants droit d’autres collectivités peuvent s’avérer insuffisantes pour maintenir un niveau de population qui appuie l’existence des écoles francophones…. Ainsi, il est de l’intérêt du [gouvernement] et des ténois de veiller à la viabilité des populations d’élèves dans les écoles francophones existantes. [64] Un faible taux d’inscription pourrait réduire le financement des écoles de la CSF et diminuer les options éducatives que les écoles seront en mesure d’offrir. De cette manière, un faible taux d’inscription peut logiquement mettre en jeu la viabilité des écoles de langue française et éroder la qualité de l’enseignement dispensé dans ces écoles. [65] En ce sens, la décision de ne pas admettre un enfant de parents non-ayants droit a un impact sur les droits conférés par l’art. 23 aux parents de ceux et celles qui sont déjà dans le système scolaire francophone et aux ayants droit qui inscriront leurs enfants dans le futur. La viabilité du système scolaire francophone favorise, à tour de rôle, la viabilité et l’épanouissement de la communauté francophone : Mahe, aux pp. 362-363. [66] Deuxièmement, au-delà de la viabilité des écoles, la décision d’admettre un enfant de parents non-ayants droit peut servir à enrichir la communauté franco-ténoise en permettant à des familles non-ayants droit de s’intégrer pleinement dans cette communauté. Par contre, un refus d’admission érige un obstacle à l’intégration des familles qui souhaitent s’intégrer dans la communauté franco-ténoise en privant la famille de son appartenance à la communauté scolaire. [67] Le lien entre l’admission des enfants de parents non-ayants droit et la revitalisation de la culture et langue minoritaire est reconnu dans la Directive, qui stipule que le gouvernement « est également déterminé à appuyer la revitalisation des langues et des cultures. Or, un aspect fondamental du processus de revitalisation consiste à soutenir l’accroissement démographique des groupes concernés. » [68] Comme les décisions de la Ministre auront un impact sur la viabilité des écoles de la CSF, la qualité des programmes scolaires qui y sont offerts et la pleine intégration des nouvelles familles dans la communauté francophone, elles portent indirectement sur les droits conférés par l’art. 23 aux résidents des TNO et sur les valeurs qui sous-tendent ces droits dont le gouvernement est tenu de respecter. [117] Les requérants demandent à la cour : (1) d’annuler les décisions; (2) de faire certaines déclarations; et (3) de rendre une ordonnance enjoignant à la Ministre d’accorder les demandes d’admission. [118] Les requérants citent l’arrêt Vavilov pour la proposition qu’il faut éviter un va-et-vient interminable entre le décideur et la cour. Selon eux, les facteurs qui peuvent militer en faveur d’un mandamus, y compris la nécessité d’accéder à une solution rapide, le besoin urgent de régler le conflit, l’équité et l’utilisation efficace de ressources publiques, s’appliquent à l’instance. Ils maintiennent que la nature systémique des refus est manifeste et qu’il n’y a aucune chance que les demandes individuelles soient acceptées. [119] L’intimé maintient que si la Ministre n’a pas bien considéré les facteurs, ses décisions doivent être renvoyées aux fins d’un nouvel examen. Une ordonnance enjoignant à l’intimé d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’une certaine manière n’est pas, selon lui, appropriée en l’espèce. Une ordonnance de cette nature est seulement appropriée lorsque le requérant a un droit clair d’obtenir la permission demandée. Les requérants en l’espèce n’ont aucun droit en vertu de l’art. 23. De plus, une telle ordonnance irait à l’encontre du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. [120] Pour les raisons suivantes, j’annule les décisions, mais je refuse de faire les déclarations demandées et d’ordonner que l’intimé exerce son pouvoir discrétionnaire d’une certaine manière. Je renvoie plutôt l’affaire à l’intimé aux fins d’un nouvel examen. [121] Lorsque la cour de révision constate qu’une décision est déraisonnable, il conviendra habituellement d’annuler la décision et de renvoyer l’affaire pour réexamen : Vavilov, au para. 141. La cour peut refuser de renvoyer l’affaire et de décider à la place du décideur seulement lorsque le renvoi « fait échec au souci de résolution rapide et efficace d’une manière telle qu’aucune législature n’aurait pu souhaiter » : Vavilov, au para. 142. Les facteurs suivants peuvent influer cette détermination : « les préoccupations concernant les délais, l’équité envers les parties, le besoin urgent de régler le différend, la nature du régime de réglementation donné, la possibilité réelle ou non pour le décideur administratif de se pencher sur la question en litige, les coûts pour les parties et l’utilisation efficace des ressources publiques » : Vavilov, au para. 142. Par exemple, lorsqu’il y a un seul résultat inévitable, il serait inutile de renvoyer l’affaire au décideur : Sharif c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 205, 50 C.R. (7e) 1, aux paras. 54-56. Également, si le retard attribuable au renvoi de l’affaire au décideur est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice, la jurisprudence reconnait une exception à la règle générale : D’Errico c. Canada (Procureur générale), 2014 CAF 95, 459 N.R. 167, au para. 16. [122] À mon avis, en l’espèce, il n’est pas possible de conclure qu’un seul résultat est inévitable. Les décisions en question sont des décisions discrétionnaires et le dossier ne permet pas nécessairement de conclure qu’il y a un seul résultat possible. Un an s’est écoulé depuis que ces décisions ont été prises et le contexte factuel pourrait bien avoir changé. Dans les circonstances, l’intimé devrait avoir la possibilité de reconsidérer ses décisions en ayant égard à ce contexte. [123] En outre, je conclus que le retard causé par le réexamen de ces décisions n’est pas susceptible de déconsidérer l’administration de la justice. Je tiens compte du fait que c’est la deuxième fois que le parent de W., A.B., a réussi à faire annuler une décision de la Ministre refusant l’admission de son enfant. Je prends également en considération que, selon la décision récente de la Cour suprême du Canada dans l’affaire CSF, en raison de la nature des demandes, le risque d’érosion et d’assimilation culturelle des communautés minoritaires s’aggrave à chaque année face à l’inaction : CSF, au para. 16. Toutefois, je suis d’avis que le préjudice qui découle du retard ne soit pas suffisant pour mettre en cause l’administration de la justice ou pour justifier que cette cour exerce un pouvoir discrétionnaire qui appartient à juste titre à l’intimé. L’intimé sera en mesure de rendre de nouvelles décisions avant le début de la prochaine année scolaire. [124] En ce qui concerne les déclarations, les requérants demandent que je déclare que la Ministre : 1. a entravé sa discrétion ministérielle; 2. a enfreint aux principes d’équité procédurale; 3. n’était pas raisonnablement ouverte à la persuasion et n’a pas évalué fidèlement les dossiers de demandes de manière impartiale; 4. n’a pas raisonnablement considéré l’intérêt de l’enfant; 5. n’a pas raisonnablement exercé sa discrétion pour tenir compte de l’objet de l’art. 23 de la Charte et les intérêts des ayants droit contrairement à la décision A.B.; 6. a, par sa Directive et le refus d’exercer sa discrétion ministérielle, adopté une approche à l’égard des demandes d’admission d’enfants de familles francophiles et immigrantes non francophones qui fait obstacle à la réalisation de l’art. 23 de la Charte et de son caractère réparateur à Yellowknife et à Hay River; et 7. que l’approche systémique du ministère et de la Ministre justifie l’intervention de la cour pour décider les cinq dossiers de demande pour les six enfants en cause. [125] Les requérants n’ont pas réussi à établir que ces déclarations sont nécessaires dans les circonstances. Tout d’abord, certaines des déclarations demandées ne concordent pas avec mes conclusions. Comme je l’ai expliqué, il n’y a pas d’enfreinte aux principes d’équité procédurale et j’ai conclu que l’affaire devraient être renvoyée à l’intimé aux fins d’un nouvel examen. Je n’ai pas décidé que la Ministre a agi de mauvaise foi. Plutôt, j’ai expliqué que ses motifs de décision souffraient de lacunes fondamentales, de sorte que les décisions sont déraisonnables. À la lumière de ces lacunes, il est difficile, sinon impossible, de déterminer si elle aurait raisonnablement considéré et soupesé les divers facteurs pertinents, tel que l’intérêt des enfants. [126] De toute façon, les requérants n’ont pas démontré en quoi les déclarations seraient utiles. Un jugement déclaratoire ne peut être rendu que s’il a une utilité pratique : Daniels c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 CSC 12, [2016] 1 R.C.S. 99, au para. 11. Je ne vois pas l’utilité de faire des déclarations qui portent sur des décisions qui seront de toute façon annulées à la suite de cette décision. Plus précisément, je rejette l’argument des requérants que les déclarations sont nécessaires pour garantir que le réexamen sera effectué conformément aux contraintes juridiques qui sont imposées à l’intimé. Je suis convaincu que l’intimé continuera à agir de bonne foi et à s’efforcer d’exercer son pouvoir discrétionnaire conformément aux contraintes juridiques qui lui sont imposées. [127] Pour ces motifs, la réparation appropriée est simplement d’annuler les décisions et de renvoyer l’affaire à l’intimé aux fins d’un nouvel examen. [128] Nonobstant ma conclusion sur la réparation appropriée, je propose quelques brefs commentaires pour guider le réexamen de l’intimé. [129] Le ministre de l’époque a mis en place une Directive qui met en place un mécanisme organisé et prévisible pour l’admission des enfants de parents non-ayants droit aux écoles de la minorité linguistique. Cette Directive n’est pas contestée par les requérants. La discrétion de faire exception et d’admettre un enfant de parents non-ayants droit qui n’entre pas dans une des catégories énoncées dans la Directive et qui a reçu la recommandation de la CSF réside avec l’intimé. [130] Les démarches à suivre pour demander à l’intimé d’exercer sa discrétion et le processus de prise de décision ne devraient pas être indûment complexes, exigeant une analyse exhaustive et des motifs détaillés. Par contre, de telles décisions sont importantes pour les parents et enfants impliqués, ainsi que pour la communauté des ayants droit. Quoique les motifs de l’intimé ne sont pas tenus d’être longs et détaillés, ils doivent être logiques et cohérents. Dans la prise de décision, l’intimé doit tenir compte de l’art. 23, dont un des objectifs est de contrer l’assimilation de la communauté minoritaire francophone des TNO, une communauté vulnérable : CSF, au para. 156. [131] Il relève des parents et de la CSF de démontrer à l’intimé que l’exercice de son pouvoir discrétionnaire est avantageux et nécessaire dans les circonstances. De cette façon, l’intimé sera bien outillé pour rendre une décision éclairée. [132] L’intimé pourrait se servir de la recommandation de la CSF comme point de départ lors de son examen des demandes d’admission exceptionnelles, compte tenu du rôle que joue la CSF dans la représentation de la communauté minoritaire. La CSF est bien placée pour évaluer les compétences linguistiques et culturelles des enfants et de leurs parents. La CSF est aussi en mesure de refléter les besoins de la communauté et de déterminer l’impact des inscriptions sur leurs écoles. Ainsi, l’intimé devrait accorder un poids approprié aux recommandations de la CSF. [133] La CSF devrait s’efforcer de fournir des recommandations qui sont utiles et qui pourront guider l’intimé dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Les bienfaits particuliers de chaque demande d’admission exceptionnelle devraient être étayés. L’adoption de formules telles que « tout élève de plus est un atout » ne sert guère cet objectif. Il serait plus utile de spécifier les avantages ou inconvénients particuliers qu’une admission apporterait à la communauté minoritaire. Le pouvoir discrétionnaire appartient à l’intimé, de sorte que la valeur de la recommandation de la CSF est liée à sa capacité de communiquer à l’intimé, de manière efficace et fiable, l’impact qu’une admission aura sur l’école et la communauté francophone. [134] Malgré une recommandation de la CSF, l’intimé peut décider de refuser l’admission s’il estime qu’en soupesant tous les facteurs pertinents, y compris la Directive et ses objectifs et les valeurs qui sous-tendent l’art. 23, la demande devrait être rejetée. Il s’agira nécessairement d’une détermination factuelle spécifique qui variera en fonction, par exemple, des circonstances particulières de l’enfant et sa famille, du niveau scolaire auquel l’enfant fait demande et de la variation dans le taux d’inscription d’une année à l’autre. Des facteurs comme la capacité des écoles et les conséquences sur le budget territorial pourraient aussi être pris en considération. |
[9] S. 23 of the Charter grants NWT parents that are covered by this section the right to French-language education for their children. [10] The schools in Yellowknife and Hay River that provide such education are operated by the CSF in accordance with the French First Language Education Regulations, NWT Reg. 166-96, and the Commission Scolaire Francophone, Territoires du Nord-Ouest Regulations, NWT Reg. 071-2000, made pursuant to the Education Act, S.N.W.T. 1995, c. 28. As I noted in A.B., in the NWT, as in some other regions of Canada, the minority has suffered because of the historical absence of minority language schools and the phenomena of assimilation and exogamous marriages, which contribute to a low rate of language transmission: at para. 57, citing Northwest Territories (Attorney General) v. Association des parents ayant droits de Yellowknife, 2015 NWTCA 2, 593 A.R. 180, at para. 111, leave to appeal refused, [2015] S.C.C.A. No. 95. [11] In 2008, the Minister at the time issued a ministerial directive limiting access to French first language education programs to children of s. 23 rights-holding parents and children of non-rights holder parents admitted at the discretion of the Minister. The CSF is obliged to follow ministerial directives: Commission Scolaire Francophone Regulations, s. 7(1)(u). The CSF challenged the directive and maintained that the admission of children of non-rights holder parents was a matter for the CSF and not for the Minister. The Court rejected this argument: Northwest Territories (Attorney General) v. Commission Scolaire Francophone, Territoires du Nord-Ouest, 2015 NWTCA 1, 78 Admin. L.R. (5th) 343, leave to appeal refused, [2015] S.C.C.A. No. 94. [12] The Department subsequently undertook a review of the directive and prepared a report (the “Final Report”): Government of the Northwest Territories, Department of Education, Culture and Employment, Final Report: Review of the Ministerial Directive - Enrolment of Students in French First Language Education Programs (June 30, 2016). As I noted in A.B. at para. 59, observations made in the Final Reportinclude the following: [Translation] The strict enforcement of s. 23 admission criteria “prevents the cultural diversity in French first language schools”; Since majority language schools may admit as many linguistic minority children as they wish, equality between minority language schools and majority language schools “means that French first language schools should also have the opportunity to draw some non–rights holders into their schools”; It is reasonable for minority language schools “to allow the admission of a proportionally small number of non–Right Holders as a means of maintaining the feasibility of existing programming”; An important part of minority language revitalization “is allowing for population growth. Natural growth of the NWT rights holder population and the migration of rights holders from other communities may not be sufficient to maintain a level of population sufficient for supporting French first language schools”. [13] Following the Final Report, in 2016, the then Minister issued the Directive, in accordance with the Education Act, replacing the 2008 directive. The Directive establishes a process by which children of non-rights holder parents under s. 23 of the Charter may be admitted to CSF schools. The GNWT is also committed to supporting language and culture revitalization. An inherent part of revitalization is supporting population growth. This Directive aims to support the growth of the French first language rights holder population in the NWT by allowing a limited number of children of non-rights holder parents to attend French first language schools in the NWT. [15] The Directive sets out a two-stage process by which children of non-rights holders can access French-language schools in the NWT. The application is assessed by the CSF, which then makes a recommendation. Based on this recommendation, the respondent decides whether the child will be admitted. [16] The Directive describes three categories of non-rights holder parents whose children are eligible to attend CSF schools: (1) the parent would have been a rights holder but for his or her, or his or her parent’s, lack of opportunity to attend a French first language school (“reacquisition”); (2) the parent is not a Canadian citizen but meets the criteria of s. 23 (“non-citizen francophone”); and (3) the parent is an immigrant to Canada whose child upon arrival does not speak English or French and is enrolling in a Canadian school for the first time (“new immigrant”). [17] Although not provided for in the Directive, the respondent still retains the discretion to admit children whose parents do not fall into these categories: A.B., at para. 42. [60] This Court has already determined that the Minister must take s. 23 into account when exercising her discretion to admit children of non-rights holder parents to French-language schools in the NWT: A.B., at para. 65. This discretion has a direct impact on the viability of CSF schools and the Francophone community and thus brings into play the protections conferred by s. 23. [61] The purpose that underpins s. 23 of the Charter is “to preserve and promote the two official languages of Canada, and their respective cultures”: Mahe v. Alberta, 1990 CanLII 133 (SCC), [1990] 1 S.C.R. 342, at p. 362. This includes the objective of redressing past injustices and creating circumstances in which the minority community can flourish: Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique v. British Columbia, 2020 SCC 13, at para. 15 [“CSF”]. The fact that s. 23 is intended to promote the preservation and development of this community gives it a collective dimension, even though it confers an individual right: CSF at para. 17. [62] Although the applicant parents do not have any rights under s. 23 of the Charter, the decision whether or not to admit their children was the subject of a recommendation by the CSF as representative of the rights holders. The recommendation concerned the impact that the admission of the children would have on the viability of the CSF schools and the Franco-ténoise community. The impact is of two types. [63] First, the enrolment rate is an important factor in the success of CSF schools. The Final Report prepared by the Department that led to the adoption of the Directive in 2016 emphasizes the importance of this factor: An inherent part of revitalization is allowing for population growth. Natural growth of the NWT rights holder population and the migration of rights holders from other communities may not be sufficient to maintain a level of population sufficient for supporting French first language schools. . . . As such, it is in the interest of the [government] and the people of the NWT to ensure student populations are sustained in the existing French first language schools.
[118] The applicants cite Vavilov in support of their argument that an endless back-and-forth between the decision maker and the court must be avoided. In their view, the factors that can weigh in favour of mandamus, including the need for a speedy solution, the urgent need to resolve the conflict, fairness, and the efficient use of public resources, apply to the proceeding. They maintain that the systemic nature of the refusals is apparent and that there is no likelihood that individual applications would be granted.
[121] Where the reviewing court finds that a decision is unreasonable, it will usually be appropriate to set aside the decision and refer the matter back for reconsideration: Vavilov, at para. 141. The court may refuse to remit the case and decide in the decision maker’s place only where the remittal “would stymie the timely and effective resolution of matters in a manner that no legislature could have intended”: Vavilov, at para. 142. The following factors may influence this determination: “[e]lements like concern for delay, fairness to the parties, urgency of providing a resolution to the dispute, the nature of the particular regulatory regime, whether the administrative decision maker had a genuine opportunity to weigh in on the issue in question, costs to the parties, and the efficient use of public resources”: Vavilov, at para. 142. For example, where there is only one unavoidable outcome, there would be no need to refer the matter back to the decision maker: Sharif v. Canada (Attorney General), 2018 FCA 205, 50 C.R. (7th) 1, at paras. 54–56. As well, if the delay in referring the matter back to the decision maker threatens to bring the administration of justice into disrepute, the case law recognizes an exception to the general rule: D’Errico v. Canada (Attorney General), 2014 FCA 95, 459 N.R. 167, at para. 16. [122] In my view, in this case, it is not possible to conclude that a single outcome is a foregone conclusion. The decisions in question are discretionary decisions, and the record does not necessarily support the conclusion that there is only one possible outcome. A year has passed since these decisions were made, and the factual context may well have changed. In the circumstances, the respondent should be given the opportunity to reconsider her decisions in light of that context. [123] Furthermore, I find that the delay caused by the reconsideration of these decisions does not threaten to bring the administration of justice into disrepute. I take into account the fact that this is the second time that W.’s parent, A.B., has been successful in overturning a decision of the Minister denying admission of her child. I also take into consideration that, according to the recent decision of the Supreme Court of Canada in CSF, because of the nature of the applications, the risk of assimilation and cultural erosion of the minority communities increases with each year of inaction: CSF, at para. 16. However, I am of the opinion that the prejudice resulting from the delay is not sufficient to call into question the administration of justice or to justify the exercise by this Court of a discretion that rightly belongs to the respondent. The respondent will be in a position to render new decisions before the beginning of the next school year. 1. fettered her ministerial discretion; 2. breached the principles of procedural fairness; 3. was not reasonably open to persuasion and did not fairly assess the application files in an impartial manner; 4. did not reasonably consider the best interests of the child; 5. did not reasonably exercise her discretion to take into account the purpose of s. 23 of the Charter and the interests of the rights holders contrary to the decision in A.B.; 6. by her Directive and the refusal to exercise her ministerial discretion, adopted an approach to applications for admission of children of Francophile and non-Francophone immigrant families that prevents the realization of s. 23 of the Charter and its remedial purpose in Yellowknife and Hay River; and 7. that the systemic approach of the Department and the Minister justifies this Court’s intervention to decide the five application files for the six children involved. [125] The applicants have failed to establish that these declarations are necessary in the circumstances. In fact, some of the declarations requested are inconsistent with my findings. As I have explained, there is no breach of the principles of procedural fairness, and I have concluded that the matter should be referred back to the respondent for reconsideration. I have not found that the Minister acted in bad faith. Rather, I explained that her reasons for decision were fundamentally flawed and therefore the decisions were unreasonable. In light of these deficiencies, it is difficult, if not impossible, to determine whether she reasonably considered and weighed the various relevant factors, such as the interests of the children. [126] In any event, the applicants have not shown how the declarations would be helpful. A declaration can only be granted if it will have practical utility: Daniels v. Canada (Indian Affairs and Northern Development), 2016 SCC 12, [2016] 1 S.C.R. 99, at para. 11. I see no point in making declarations that relate to decisions that will, in any event, be set aside as a result of this decision. Specifically, I reject the applicants’ argument that the declarations are necessary to ensure that the reconsideration will be carried out in accordance with the legal constraints imposed on the respondent. I am satisfied that the respondent will continue to act in good faith and to endeavour to exercise the respondent’s discretion within the imposed legal constraints.
[128] Notwithstanding my conclusion on the appropriate remedy, I offer a few brief comments to guide the respondent’s reconsideration. [129] The Minister at the time put in place a Directive that established an organized and predictable mechanism for the admission of children of non-rights holder parents to minority language schools. The applicants do not contest this Directive. The discretion to make an exception and admit a child of non-rights holder parents who does not fall into one of the categories set out in the Directive and who has received the recommendation of the CSF resides with the respondent. [130] Neither the steps to be taken in asking the respondent to exercise this discretion nor the decision-making process should be unduly complex or require extensive analysis and detailed reasons. On the other hand, such decisions are important for the parents and children involved, as well as for the rights holder community. Although the respondent’s reasons need not be lengthy and detailed, they must be logical and consistent. In making a decision, the respondent must take into account s. 23, one of the objectives of which is to counter the assimilation of the NWT Francophone minority community, a vulnerable community: CSF, at para. 156. [131] It is up to the parents and the CSF to demonstrate to the respondent that the exercise of the respondent’s discretion is beneficial and necessary in the circumstances. In this way, the respondent will be well-equipped to make an informed decision. [132] The respondent could use the CSF’s recommendation as a starting point when considering exceptional applications for admission, given the role the CSF plays in representing the minority community. The CSF is well-placed to assess the language and cultural aptitudes of children and their parents. The CSF is also able to reflect the needs of the community and determine the impact of enrolment on their schools. Thus, the respondent should give appropriate weight to the CSF’s recommendations.
|
