Supporting the Vitality
of Canada's Minority
Language Communities.

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The International Observatory on Language Rights

The International Observatory on Language Rights aims, on the one hand, to promote the vitality of minority language communities in Canada by urging these communities to take part in the development of their rights and, on the other hand, to acquaint other countries with the Canadian experience by sharing with them how Canada has dealt with its official languages problems. Conversely, the Observatory hopes to help Canadians gain better insight into the linguistic situation in other countries, thereby providing an opportunity to learn from their experience, and offering different problem-solving avenues.

Thibodeau v St. John’s International Airport Authority, 2020 FC 858

 

ORDONNANCE ET MOTIFS

I.  Contexte

[1]  Le commissaire aux langues officielles (le « commissaire ») introduit une requête visant à obtenir l’autorisation d’intervenir sur quatre (4) questions distinctes dans la présente affaire. La défenderesse, l’administration de l’aéroport international de St. John’s (l’« aéroport »), consent à la demande d’intervention du commissaire sur les questions 1 et 2. L’aéroport s’oppose à la requête en intervention du commissaire sur les questions 3 et 4. Le demandeur, Michel Thibodeau (M. Thibodeau), consent à la requête en intervention sur les quatre questions.

[2]  Pour situer le contexte, je souligne que M. Thibodeau connaît bien la question des contentieux en matière de droits linguistiques ainsi que les processus dont sont saisis le commissaire et les tribunaux. D’après le dossier qui m’est présenté, en date du 1er avril 2020, vingt (20) plaintes à l’encontre de l’aéroport et des douzaines de plaintes contre d’autres organisations, déposées par M. Thibodeau, étaient en instance. Entre janvier 2017 et le milieu de l’année 2019, M. Thibodeau a déposé plus de 200 plaintes auprès du bureau du commissaire. En outre, il s’est présenté devant toutes les instances judiciaires, notamment la Cour fédérale, la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada, au sujet de questions linguistiques.

II.  Motifs pour lesquels le statut d’intervenant a été demandé

[3]  Le commissaire a d’abord demandé à intervenir sur les quatre questions suivantes, énoncées au paragraphe 15 de son avis de requête : 

Avis de requête en autorisation d’intervenir (Règles 109 et 369 des Règles des cours fédérales), du Commissaire des langues officielles du Canada, en date du 5 mars 2020

Notice of Motion for Leave to Intervene (Rules 109 and 369 of the Federal Courts Rules) of the Commissioner of Official Languages of Canada, dated March 5, 2020

[…]

[…]

15. Le commissaire a un intérêt particulier dans les questions soulevées dans le présent litige puisque :

15. The Commissioner has a particular interest in the issues raised in this proceeding, as :
  1. Les tribunaux ne se sont pas encore prononcés à ce jour sur l’interprétation de l’article 4 de la LCA. L’interprétation avancée par la défenderesse est contraire aux conclusions des rapports d’enquête émis par le commissaire dans le présent recours ainsi qu’à son interprétation maintenue depuis l’adoption de cette disposition. Une interprétation restrictive telle que proposée par la défenderesse aura un impact direct sur le pouvoir d’enquête et le pouvoir de faire des recommandations du commissaire.
  1. The Courts have not yet ruled on the interpretation of section 4 of the ATA. The interpretation advanced by the Respondent is contrary to the conclusions of the investigation reports issued by the Commissioner in the present case as well as to his interpretation maintained since the adoption of this disposition. A restrictive interpretation as proposed by the Respondent will have a direct impact on the Commissioner's investigative power and his power to issue recommendations to federal institutions.
  1. Aucune ou très peu de décisions judiciaires ont abordé l’interprétation de la notion de « public voyageur » prévue à l’article 23 de la LLO. Or, la défenderesse propose une interprétation restrictive de cette notion pour circonscrire ses obligations sous la partie IV de la LLO. Une clarification de cette Cour pourrait avoir un grand impact sur les enquêtes en cours et futur du commissaire en lien avec les activités des administrations aéroportuaires. Cette décision risque également de créer un précédent sur les plaintes faites à l’encontre des autres institutions visées par l’article 23 de la LLO comme les gares et les autorités portuaires.

  b.  None or very few decisions have addressed the scope of the notion of “travelling public” pursuant to section 23 of the OLA. However, the Respondent proposes a restrictive interpretation of this concept to circumscribe its obligations under Part IV of the OLA. A clarification from this Court could have a great impact on the Commissioner’s ongoing and future investigations in connection with the activities of airport authorities. This decision also risks creating a precedent for complaints made against other federal institutions covered by section 23 of the OLA, such as train stations and port authorities.   
  1. La position mise de l’avant par la défenderesse sur la partie X de la LLOremet en question le droit des plaignants de faire des plaintes et d’intenter des recours pour des violations pour lesquelles ils n’auraient pas été lésés personnellement. La Cour est également appelée à se prononcer sur l’impact des recommandations du commissaire sur le droit des plaignants de faire de nouvelles plaintes pour des violations déjà sous enquête. Une décision de cette Cour qui limiterait de cette façon les droits des plaignants de faire des plaintes ou d’intenter des recours aurait un impact certain sur le pouvoir d’enquête du commissaire.

  c.  The position submitted by the Respondent on Part X of the OLA calls into question complainants’ right to file complaints and to claim remedies for breaches for which they would not have been personally affected. The Court is also called upon to rule on the impact of the Commissioner’s recommendations on the complainants’ rights to file new complaints for breaches already under investigation. A decision of this Court that would limit complainants’ rights to such an extent would have a definite impact on the exercise of the Commissioner’s mandate to investigate.
  1. Finalement, la défenderesse soumet que la nature des dommages pouvant être octroyée sous le paragraphe77(4) de la LLO ne peut viser que les institutions fédérales et non à l’encontre d’institutions expressément assujetties à la LLO par le biais d’une loi particulière. Si retenue, cette interprétation restrictive pourrait avoir un impact sur l’efficacité des recours judiciaires prévus à la partie X de la LLO, ainsi que la mise en œuvre des droits qu’elle vise à protéger.

  d.  Lastly, the Respondent submits that the nature of the damages that may be awarded under subsection 77(4) of the OLA can be ordered only against federal institutions and not against private entities subject to the OLA through specific legislation. If accepted, this restrictive interpretation could have an impact on the effectiveness of the legal remedies provided for in Part X of the OLA, as well as the implementation of the rights it seeks to protect.

[…]

[…]

III.  Dispositions législatives

[4]  Les dispositions législatives applicables en l’espèce sont exposées à l’annexe des présents motifs.

IV.  Jurisprudence applicable

[5]  La Cour doit prendre en compte plusieurs facteurs pour décider s’il y a lieu d’accorder à une partie le statut d’intervenante (décision Rothmans, Benson & Hedges Inc. c Canada (Procureur général), 1989 CanLII 9432 (CAF), [1990] 1 CF 90, 103 NR 391 (CAF); récemment confirmée dans l’arrêt Sport Maska Inc. c Bauer Hockey Corp., 2016 CAF 44, 480 NR 387 au paragraphe 41 [Sport Maska]. Dans Sport Maska, la Cour énonce six (6) facteurs non exhaustifs. Il n’est pas nécessaire que tous ces facteurs soient respectés par une partie pour qu’elle obtienne le statut d’intervenante. Il s’agit des facteurs suivants : 

  1. La personne qui se propose d’intervenir est-elle directement touchée par l’issue du litige?
  2. Y a -t-il une question qui relève de la compétence des tribunaux ainsi qu’un véritable intérêt public?
  3. S’agit-il d’un cas où il semble n’y avoir aucun autre moyen raisonnable ou efficace de soumettre la question à la Cour?
  4. La position de la personne qui se propose d’intervenir est-elle défendue adéquatement par l’une des parties au litige?
  5. L’intérêt de la justice sera-t-il mieux servi si l’intervention demandée est autorisée?
  6. La Cour peut-elle entendre l’affaire et statuer sur le fond sans autoriser l’intervention?

[6]  Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Première Nation Pictou Landing, 2014 CAF 21, 456 NR 365 au paragraphe 10 [Pictou Landing], le juge Stratas, siégeant seul en tant que juge des requêtes, a examiné les facteurs supplémentaires suivants :

  1. L’intervention désirée est‑elle incompatible avec les exigences énoncées à l’article 3 des Règles [Règles des Cours fédérales, DORS/98-106], notamment permettre « d’apporter une solution au litige qui soit juste et la plus expéditive et économique possible »?
  2. Les exigences procédurales particulières du paragraphe 109(2) et des articles 359 à 369 des Règles sont-elles satisfaites?

[7]  En réalité, les critères à respecter sont souples, car chaque requête en intervention est différente. Grâce à la souplesse des critères, la Cour peut examiner les faits, les questions de droit et le contexte propre à chaque dossier. Au paragraphe 42 de l’arrêt Sport Maska, la Cour d’appel fédérale a souligné que le cinquième facteur, « L’intérêt de la justice sera-t-il mieux servi si l’intervention demandée est autorisée? », permet à la Cour de se pencher sur les circonstances et les faits particuliers de l’affaire qui fait l’objet de la demande d’intervention. Par conséquent, la Cour peut, « dans une affaire donnée, leur accorder le poids qu’elle souhaite ». (Sport Maska, au paragraphe 41).

[8]  Au paragraphe 40 de l’arrêt Sport Maska, la Cour d’appel fédérale a aussi souligné que la Cour, dans la plupart des cas, peut entendre et trancher une affaire sans intervenant et que « la question la plus importante consiste à se demander si l’intervenant fournira à la Cour d’autres précisions et perspectives utiles qui l’aideront à la prise d’une décision » (Pictou Landing, paragraphe 9, dernier point). Cette exigence est essentiellement la même que celle prévue à l’alinéa 109(2)b) des Règles.

V.  Analyse

[9]  L’aéroport consent à la demande d’intervention du commissaire sur les deux (2) premières questions. Bien que je ne sois pas lié par ce consentement et que je doive exercer mon propre pouvoir discrétionnaire (Atlas Tube Canada ULC c Canada (Revenu national), 2019 CAF 120, 304 ACWS (3e) 683 au paragraphe 2), j’estime que le critère établi à l’article 109 des Règles et dans la jurisprudence pertinente est respecté relativement aux questions 1 et 2. L’autorisation d’intervenir sur ces deux (2) questions sera donc accordée.

[10]  Je vais maintenant examiner les questions 3 et 4 énoncées dans l’avis de requête initial. L’aéroport s’oppose vivement à la requête en intervention du commissaire sur les deux (2) dernières questions. Qui plus est, l’aéroport prétend que le commissaire, dans sa réponse, cherche maintenant à intervenir sur d’autres questions que celles énoncées dans son avis de requête initial. Voici les versions divergentes de l’intervention désirée du commissaire sur les questions 3 et 4. La demande initiale se trouve dans la colonne de gauche, tandis que la demande énoncée dans sa réponse figure dans la colonne de droite. 

Question en litige initiale présentée dans la requête du commissaire

Nouvelle question en litige présentée dans la réponse du commissaire

[Sous-paragraphe 15c), c.-à-d. question en litige no 3] La position mise de l’avant par la défenderesse sur la partie X de la LLO remet en question le droit des plaignants de faire des plaintes et d’intenter des recours pour des violations pour lesquelles ils n’auraient pas été lésés personnellement. […] Une décision de cette Cour qui limiterait de cette façon les droits des plaignants de faire des plaintes ou d’intenter des recours aurait un impact certain sur le pouvoir d’enquête du commissaire. 

Contrairement aux prétentions de la défenderesse, le Commissaire n’entend pas questionner la qualité [i.e. standing] du demandeur de déposer des plaintes en vertu du paragraphe 58(2) ou des recours sous l’article 77 de la LLO. Le Commissaire souhaite plutôt répondre aux arguments de la défenderesse sur le cadre analytique de l’article 77 de la LLO en réaffirmant les principes d’interprétation applicables, notamment que le bien-fondé d’un recours n’est pas lié au fait qu’un demandeur doit avoir été personnellement affecté par le manquement de l’institution en cause.

Il faut se rappeler que le commissaire a initialement indiqué qu’il n’interviendrait pas sur les questions de recours. Dans l’affidavit du commissaire, déposé le 5 mars 2020, le commissaire a déclaré ce qui suit au paragraphe 30 :

Si l’autorisation d’intervenir m’est accordé dans ce dossier, je ne prendrai pas position par rapport aux faits en litige ni sur la réclamation demandée par M. Thibodeau …

Voir également le paragraphe 19 de la requête du commissaire dans lequel il affirme ce qui suit : 

Puisque l’intervention du commissaire vise uniquement à présenter une position juridique sur les questions de droit soulevées par la défenderesse dans son mémoire, et puisque le commissaire ne se prononcera pas sur le mérite des réclamations du demandeur, son intervention à ce stade-ci n’entrainera aucun préjudice pour les parties.

[11]  Je rejetterai la requête en intervention du commissaire sur la troisième question, tout simplement parce que le commissaire ne connaît pas avec certitude la nature de l’intervention qu’il désire à l’égard de cette question. En raison des diverses déclarations du commissaire, la Cour ne peut établir avec certitude la nature de l’intervention désirée. Je souscris à la prétention de l’aéroport selon laquelle le commissaire, dans sa réponse, tente de modifier la demande sollicitée dans son avis de requête initial, mais n’a pas demandé l’autorisation de le faire.

[12]  Si j’avais tort et que la réponse du commissaire ne modifiait en rien sa requête initiale, je rejetterais tout de même sa demande d’intervention sur la question 3, telle qu’elle a été initialement rédigée. Ma conclusion est fondée sur le motif qui suit. Aucune disposition de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4e Suppl.) ne confère au commissaire le droit d’accorder des dommages-intérêts, pas plus qu’il n’y est présenté comme possédant une expertise particulière dans ce domaine. La question en litige des dommages-intérêts et du droit à ceux-ci relève des tribunaux qui seront mieux à même de la trancher après avoir entendu les éléments de preuve et les prétentions de deux parties adverses. En toute déférence, l’intervention du commissaire dans ce débat détournerait notre attention du contentieux qui oppose les parties à cet égard. De plus, en l’espèce, j’estime que le commissaire ne peut rien apporter de plus que M. Thibodeau au débat sur la question en litige des dommages-intérêts. Ma conclusion est fondée sur les motifs qui suivent :

  1. D’après un rapide examen de la jurisprudence publiée, M. Thibodeau s’est présenté devant les tribunaux dans les affaires suivantes : Air Canada (Re) (2004), 2004 CanLII 73244 (ON CS), 71 OR (3d) 784 (SCJ) [Air Canada (Re)]; Thibodeau c Air Canada, 2004 CF 800; Air Canada c Thibodeau, 2007 CAF 115, confirmant Thibodeau c Air Canada 2005 CF 1156 et Thibodeau c Air Canada, 2005 CF 1621; Air Canada c Thibodeau, 2011 CAF 343; Air Canada c Thibodeau 2012 CAF 14; Thibodeau c Air Canada 2014 CSC 67, confirmant Air Canada v Thibodeau, 2012 CAF 246; Thibodeau c Aéroport international d’Halifax, 2018 CF 223; Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102 et Thibodeau c Canada (Sénat), 2019 CF 1474.
  2. Dans l’affaire Air Canada (Re) en 2004, selon les faits sous-jacents, M. Thibodeau empruntait un vol Air Canada entre Ottawa et Montréal au cours duquel on ne s’est pas adressé à lui en français pour lui servir des boissons. En décembre 2001, le commissaire a conclu qu’Air Canada avait porté atteinte aux droits linguistiques de M. Thibodeau. M. Thibodeau a ensuite présenté une demande d’indemnisation, en application de l’article 77 de la Loi sur les langues officielles, auprès du contrôleur nommé par le tribunal conformément à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies. Le contrôleur a rejeté la demande, mais M. Thibodeau a interjeté appel auprès d’un arbitre nommé conformément à cette Loi. M. Thibodeau a demandé des dommages-intérêts compensatoires de 25 000 $ et des dommages-intérêts punitifs et exemplaires de 500 000 $. Dans une procédure distincte à la Cour fédérale, M. Thibodeau a demandé une réparation non monétaire (voir la décision Thibodeau c Air Canada, 2005 CF 1621). Le commissaire a obtenu le droit d’intervenir qu’il avait sollicité auprès de l’arbitre et de la Cour fédérale. M. Thibodeau a finalement obtenu 1 000 $, ainsi que des dépens, lorsque la Cour supérieure de justice a rejeté son appel et confirmé la sentence arbitrale. La Cour fédérale a ordonné à Air Canada d’écrire à M. Thibodeau une lettre d’excuse et de lui verser des dépens. La lettre et les dépens ont été confirmés lorsque la compagnie aérienne a interjeté appel (voir l’arrêt Air Canada c Thibodeau, 2007 CAF 115), une instance dans laquelle le commissaire a aussi été autorisé à intervenir.
  3. Dans le plus récent précédent précité, décision Thibodeau c Canada (Sénat), 2019 CF 1474, l’une des questions en litige portait sur la réparation appropriée à l’égard de M. Thibodeau, comme seul le terme « PUSH » sans l’équivalent français « POUSSEZ » figurait sur les fontaines d’eau de l’édifice de l’Est du Parlement. M. Thibodeau a demandé et a reçu des dommages-intérêts de 1 500 $ et des dépens de 700 $.
  4. En 2019, dans l’affaire Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102, M. Thibodeau et son épouse ont demandé des dommages-intérêts, toujours au titre du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, pour huit (8) violations de leurs droits linguistiques. L’une de ces violations était que le fabricant avait gravé le mot « LIFT » sur les boucles des ceintures, sans y graver l’équivalent français. M. et Mme Thibodeau ont obtenu 1 500 $ en dommages-intérêts pour chacune des violations, pour une indemnisation totale de 12 000 $. Un résumé des arguments de M. et Mme Thibodeau sur les dommages-intérêts se trouve au paragraphe 58 de la décision :

M. et Mme Thibodeau plaident que des dommages-intérêts peuvent être accordés en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte et du paragraphe 77(4) de la Loi (Lavigne c Canada (Développement des ressources humaines), 1996 CanLII 3854 (CF), [1997] 1 CF 305 (CFPI); Thibodeau c Air Canada, 2011 CF 876 au paragraphe 36 [Thibodeau 2011]). Ils avancent que les trois premières étapes de l’analyse créée par la Cour suprême dans Vancouver (Ville) c Ward, 2010 CSC 27 [Ward] sont satisfaites : leurs droits linguistiques sont enfreints; les dommages-intérêts pourront les indemniser, défendre les droits linguistiques et dissuader toute nouvelle violation; et les autres remèdes ne pourront les indemniser pleinement (Ward aux paragraphes 4, 33, 38). Quant à la dernière étape, celle pour fixer le montant des dommages-intérêts, M. et Mme Thibodeau réfèrent aux décisions Ward, Thibodeau 2005, Thibodeau 2011, Air Canada c Thibodeau, 2012 CAF 246 [Thibodeau CAF] et Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 [Thibodeau CSC] et soulignent l’historique de violation de leurs droits linguistiques par Air Canada au cours des 18 dernières années. Ils suggèrent alors la somme de 1 500 $ par violation en dommages-intérêts.

  1. Dans l’arrêt Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102, les demandeurs n’ont pas demandé de dommages-intérêts punitifs dans leur avis de demande. Ils ont toutefois abordé la question dans leur argumentation. Au paragraphe 66, la Cour a souligné ce qui suit :

Dans leur avis de demande, M. et Mme Thibodeau n’ont pas demandé de dommages punitifs, mais suggèrent, dans leur mémoire et à l’audience, que des dommages punitifs pourraient être nécessaires pour indemniser le préjudice subi, reconnaître l’importance des droits linguistiques et dissuader Air Canada de continuer à violer les droits linguistiques des francophones. 

[13]  Un examen de la jurisprudence relative à M. Thibodeau ainsi que les observations de la Cour sur les arguments de M. Thibodeau dans la décision Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102, susmentionnés aux paragraphes 12(D) et (E), démontrent que M. Thibodeau est tout à fait capable de présenter ses arguments relatifs aux dommages-intérêts et n’a pas besoin de l’aide du commissaire. De plus, au moment où le commissaire a déposé la requête pour obtenir l’autorisation d’intervenir, M. Thibodeau était une personne non représentée par un avocat. Depuis, le bureau du greffe de la Cour a reçu, le 23 juillet 2020, un avis de nomination d’avocat au nom de M. Thibodeau. Étant donné qu’il est maintenant représenté, il n’est pas nécessaire que le commissaire intervienne sur cette question de dommages-intérêts.  La Cour fédérale n’exigera pas l’intervention du commissaire pour statuer sur la question. En somme, en ce qui concerne la troisième question potentielle sur laquelle le commissaire souhaite intervenir, je suis d’avis que le commissaire ne satisfait pas aux volets A, C, D, E et F du critère établi dans Sport Maska énoncé au paragraphe 5, supra. 

[14]  Concernant la question proposée no 4, l’aéroport formule des observations semblables à celles formulées relativement à la question 3, à savoir que la portée de l’intervention désirée qui est énoncée dans la réponse diffère de celle qui figure dans l’avis de requête initial. Le commissaire se sert de sa réponse pour tenter de modifier ses motifs d’intervention. Encore une fois, la demande initiale se trouve dans la colonne de gauche, tandis que la demande énoncée dans sa réponse figure dans la colonne de droite.

Question en litige initiale présentée dans la requête du commissaire

Nouvelle question en litige présentée dans la réponse du commissaire

[Sous-paragraphe 15(d), c.-à-d. question en litige no 4] la défenderesse soumet que la nature des dommages pouvant être octroyée sous le paragraphe 77(4) de la LLO ne peut viser que les institutions fédérales et non à l’encontre d’institutions expressément assujetties à la LLO par le biais d’une loi particulière.

Concernant le quatrième point de droit soulevé par le Commissaire dans sa Requête, […] le Commissaire entend démontrer à la Cour que le texte du paragraphe 77(4) de la LLO miroite celui de l’article 24(1) de la Charte. Ainsi, le paragraphe 77(4) de la LLO bénéficie de la même interprétation et donne ouverture au plein éventail de réparations pouvant être accordées sous la Charte. En ce sens, les principes directeurs de la décision Ward demeurent une assise jurisprudentielle pertinente pour la réclamation du demandeur.

[15]  En outre, la question en litige proposée justifiant l’intervention du commissaire est incompatible avec la thèse qu’il a défendue dans son affidavit et son avis de requête. Je souscris aux deux prétentions de l’aéroport. Quoi qu’il en soit, si ma conclusion est mal-fondée et que le commissaire ne tente pas de se servir de sa réponse pour modifier le motif de son intervention, il ressort clairement de la jurisprudence et des questions soulevées dans le présent procès entre les parties en l’espèce que le commissaire ne peut rien apporter de plus au débat que les parties. Encore une fois, je suis d’avis que le commissaire ne satisfait pas aux volets A, C, D, E et F du critère établi dans Sport Maska en ce qui a trait à la question no 4 sur laquelle il demande à intervenir.

VI.  Dépens

[16]  L’aéroport prétend que des dépens devraient être adjugés contre le commissaire, comme il s’est servi de sa réponse pour tenter de modifier son avis de requête. Selon l’aéroport, la tentative du commissaire en vue de modifier les motifs de son intervention, sans préavis, a donné lieu à des frais supplémentaires. J’admets que la conduite du commissaire devrait avoir des conséquences sur les dépens. Dans la décision Eli Lilly and Co. c Apotex Inc., 2004 CF 1015, 132 ACWS (3e) 665, au paragraphe 6, le juge Hugessen a qualifié d’« injuste et injustifiée » la tentative des demandeurs d’élargir la portée de leur requête en présentant des arguments, dans leur mémoire et oralement, qu’ils n’avaient pas mentionné dans leur avis de requête. On retrouve le même raisonnement dans l’arrêt Apotex Inc v Abbott Laboratories Ltd, 2017 ONSC 1348, 145 CPR (4e) 185. Dans les deux affaires, les juges ont accordé des dépens à la partie défenderesse.

[17]  Plusieurs facteurs, dont je peux tenir compte dans l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire pour allouer des dépens, figurent à l’article 400 des Règles. Le sous-alinéa 400(3)k)(i) des Règles est tout particulièrement pertinent : « la conduite d’une partie qui a eu pour effet d’abréger ou de prolonger inutilement la durée de l’instance ». La réponse du commissaire n’est pas recevable pour les motifs qui précèdent. Par conséquent, le commissaire est tenu de payer à l’aéroport des dépens forfaitaires de 3 000 $, tout compris.

  

ORDER AND REASONS

I.  Background

[1]  The Commissioner of Official Languages (the “Commissioner”) brings a motion in which he seeks permission to intervene in the within matter on four (4) distinct questions. The defendant, St. John’s International Airport Authority (the “Airport”), consents to the Commissioner’s request to intervene on questions 1 and 2. The Airport opposes the Commissioner’s motion to intervene on questions 3 and 4. The plaintiff, Michel Thibodeau (Mr. Thibodeau) consents to the motion to intervene on all four (4) questions.

[2]  By way of background, I would note that Mr. Thibodeau is no stranger to litigation involving language rights, nor is he unfamiliar with the processes before the Commissioner and the courts. According to the record before me, Mr. Thibodeau had, as of April 1, 2020, twenty (20) pending complaints against the Airport and dozens against other organizations. Between January 2017 and mid-2019, Mr. Thibodeau filed more than 200 complaints with the Commissioner’s office. In addition, he has appeared before all levels of the courts, including the Federal Court, the Federal Court of Appeal and the Supreme Court of Canada, on language issues. 

II.  Bases Upon Which Intervener Status Requested

[3] The Commissioner originally sought to intervene on the following four questions, which are set out in paragraph 15 of his Notice of Motion: 

Notice of Motion for Leave to Intervene (Rules 109 and 369 of the Federal Courts Rules) of the Commissioner of Official Languages of Canada, dated March 5, 2020

Avis de requête en autorisation d’intervenir (Règles 109 et 369 des Règles des cours fédérales), du Commissaire des langues officielles du Canada, en date du 5 mars 2020

[…]

[…]

15. The Commissioner has a particular interest in the issues raised in this proceeding, as :

15. Le commissaire a un intérêt particulier dans les questions soulevées dans le présent litige puisque :
  1. The Courts have not yet ruled on the interpretation of section 4 of the ATA. The interpretation advanced by the Respondent is contrary to the conclusions of the investigation reports issued by the Commissioner in the present case as well as to his interpretation maintained since the adoption of this disposition. A restrictive interpretation as proposed by the Respondent will have a direct impact on the Commissioner's investigative power and his power to issue recommendations to federal institutions.
  1. Les tribunaux ne se sont pas encore prononcés à ce jour sur l’interprétation de l’article 4 de la LCA. L’interprétation avancée par la défenderesse est contraire aux conclusions des rapports d’enquête émis par le commissaire dans le présent recours ainsi qu’à son interprétation maintenue depuis l’adoption de cette disposition. Une interprétation restrictive telle que proposée par la défenderesse aura un impact direct sur le pouvoir d’enquête et le pouvoir de faire des recommandations du commissaire.

  b.  None or very few decisions have addressed the scope of the notion of “travelling public” pursuant to section 23 of the OLA. However, the Respondent proposes a restrictive interpretation of this concept to circumscribe its obligations under Part IV of the OLA. A clarification from this Court could have a great impact on the Commissioner’s ongoing and future investigations in connection with the activities of airport authorities. This decision also risks creating a precedent for complaints made against other federal institutions covered by section 23 of the OLA, such as train stations and port authorities.   
  1. Aucune ou très peu de décisions judiciaires ont abordé l’interprétation de la notion de « public voyageur » prévue à l’article 23 de la LLO. Or, la défenderesse propose une interprétation restrictive de cette notion pour circonscrire ses obligations sous la partie IV de la LLO. Une clarification de cette Cour pourrait avoir un grand impact sur les enquêtes en cours et futur du commissaire en lien avec les activités des administrations aéroportuaires. Cette décision risque également de créer un précédent sur les plaintes faites à l’encontre des autres institutions visées par l’article 23 de la LLO comme les gares et les autorités portuaires.

  c.  The position submitted by the Respondent on Part X of the OLA calls into question complainants’ right to file complaints and to claim remedies for breaches for which they would not have been personally affected. The Court is also called upon to rule on the impact of the Commissioner’s recommendations on the complainants’ rights to file new complaints for breaches already under investigation. A decision of this Court that would limit complainants’ rights to such an extent would have a definite impact on the exercise of the Commissioner’s mandate to investigate.
  1. La position mise de l’avant par la défenderesse sur la partie X de la LLOremet en question le droit des plaignants de faire des plaintes et d’intenter des recours pour des violations pour lesquelles ils n’auraient pas été lésés personnellement. La Cour est également appelée à se prononcer sur l’impact des recommandations du commissaire sur le droit des plaignants de faire de nouvelles plaintes pour des violations déjà sous enquête. Une décision de cette Cour qui limiterait de cette façon les droits des plaignants de faire des plaintes ou d’intenter des recours aurait un impact certain sur le pouvoir d’enquête du commissaire.

  d.  Lastly, the Respondent submits that the nature of the damages that may be awarded under subsection 77(4) of the OLA can be ordered only against federal institutions and not against private entities subject to the OLA through specific legislation. If accepted, this restrictive interpretation could have an impact on the effectiveness of the legal remedies provided for in Part X of the OLA, as well as the implementation of the rights it seeks to protect.
  1. Finalement, la défenderesse soumet que la nature des dommages pouvant être octroyée sous le paragraphe77(4) de la LLO ne peut viser que les institutions fédérales et non à l’encontre d’institutions expressément assujetties à la LLO par le biais d’une loi particulière. Si retenue, cette interprétation restrictive pourrait avoir un impact sur l’efficacité des recours judiciaires prévus à la partie X de la LLO, ainsi que la mise en œuvre des droits qu’elle vise à protéger.

[…]

[…]

III.  Legislative Provisions

[4]  The relevant legislative provisions are set out in the Schedule attached to these Reasons.

IV.  Applicable Jurisprudence

[5]  This Court must take into account a number of factors when deciding whether to grant a party intervener status (Rothmans, Benson & Hedges Inc v Canada (Attorney General), 1989 CanLII 9432 (FCA), [1990] 1 FC 90, 103 NR 391 (FCA); recently affirmed in Sport Maska Inc v Bauer Hockey Corp, 2016 FCA 44, 480 NR 387 at para 41 [Sport Maska]). Sport Maska sets out six (6) non-exhaustive factors. It is not necessary that all the factors be satisfied for a party to be granted intervener status. They are: 

  1. Is the proposed intervener directly affected by the outcome?
  2. Does there exist a justiciable issue and a veritable public interest?
  3. Is there an apparent lack of any other reasonable or efficient means to submit the question to the Court?
  4. Is the position of the proposed intervener adequately defended by one of the parties to the case?
  5. Are the interests of justice better served by the intervention of the proposed third party?
  6. Can the Court hear and decide the cause on its merits without the proposed intervener?

[6]  In Canada (Attorney General) v Pictou Landing First Nation, 2014 FCA 21, 456 NR 365 at para 10 [Pictou Landing], Stratas JA, sitting alone as motions judge, considered the following additional factors:

  1. Is the proposed intervention inconsistent with the imperatives in Rule 3 [Federal Courts Rules, SOR/98-106], namely securing “the just, most expeditious and least expensive determination of every proceeding on its merits”?
  2. Have the specific procedural requirements of Rules 109(2) and 359-369 been met?

[7]  In effect, the criteria to be met are flexible because every motion to intervene is different. The flexibility of the criteria permit the Court to consider the facts, the questions of law and the unique context of each case. In Sport Maska, the Federal Court of Appeal emphasized in para 42 that “the fifth factor, i.e. ‘[a]re the interests of justice better served by the intervention of the proposed third party?’ is such that it allows the Court to address the particular facts and circumstances of the case in respect of which the intervention is sought.” Consequently, the Court may, “in any given case, ascribe the weight that the Court wishes to give to any individual factor” (Sport Maska at para 41).

[8]  The Federal Court of Appeal in Sport Maska also pointed out in paragraph 40 that the Court, in the majority of cases, can hear and decide a case without interveners, and that the “more salient question is whether the intervener will bring further, different and valuable insights and perspectives that will assist the Court in determining the matter (Pictou Landing, para 9, last bullet)”. This requirement is essentially the same as the one prescribed in paragraph 109(2)b) of the Rules.

V.  Analysis

[9]  The Airport consents to the Commissioner’s request to intervene on the first two (2) questions. While I am not bound by that consent and must exercise my own discretion (Atlas Tube Canada ULC v Canada (National Revenue), 2019 FCA 120, 304 ACWS (3d) 683 at para 2), I am satisfied the test set out in Rule 109 and the relevant jurisprudence are met with respect to questions 1 and 2. Leave to intervene will therefore be granted on those two (2) questions.

[10]  I now turn to questions 3 and 4 as set out in the original Notice of Motion. The Airport strenuously contests the Commissioner’s motion to intervene on the latter two (2) questions. In addition, the Airport contends the Commissioner, in his Reply, now seeks to intervene on different questions from those set out in his original Notice of Motion. Set out below are the differing versions of the Commissioner’s proposed intervention on questions 3 and 4. The original request is found in the left-hand column while that set out in the Reply is found in the right-hand column.  

Original Issue as Presented in Commissioner’s Motion

New Issue as Presented in Commissioner’s Reply

[Translation] [15(c), i.e. issue 3] The position submitted by the Respondent on Part X of the OLA calls into question complainants’ right to file complaints and to claim remedies for breaches for which they would not have been personally affected. . . . A decision of this Court that would limit complainants’ rights to make complaints or to apply for remedies to such an extent would have a definite impact on the exercise of the Commissioner’s mandate to investigate. 

[Translation] Contrary to the defendant’s arguments, the Commissioner does not intend to question the plaintiff’s standing to make complaints under subsection 58(2) or to apply for remedies under section 77 of the OLA. The Commissioner seeks instead to respond to the defendant’s arguments on the analytical framework of section 77 of the OLA by reaffirming the applicable principles of interpretation, namely that the merit of a remedy is not related to the fact that a plaintiff must have been personally affected by the breach of the institution at issue.

Recall that the Commissioner initially indicated that he would not intervene on the issue of remedies. In the Commissioner’s affidavit sworn to on March 5, 2020 he stated in paragraph 30 that:

Translation: If I am granted leave to intervene in this case, I will not take a position with regard to the facts in dispute or on Mr. Thibodeau’s claim . . .

See also paragraph 19 of the Commissioner’s motion, where he declares: 

Translation: Since the purpose of the Commissioner’s intervention is simply to present a legal position on the legal issues that the defendant raised in its memorandum, and since the Commissioner will not rule on the merits of the plaintiff’s claims, his intervention at this stage will not cause any prejudice to the parties. 

[11]  I would dismiss the Commissioner’s motion to intervene on the third question for the simple reason that the Commissioner appears not to know with any degree of certainty the nature of his proposed intervention in that regard. The Court is unable to discern with certainty the nature of the proposed intervention given the varying statements made by the Commissioner. I agree with the Airport’s contention that the Commissioner appears, in his Reply, to be attempting to amend the request sought in his original Notice of Motion, but has not sought leave to do so. 

[12]  In the event I am incorrect and the Commissioner’s original motion is not altered by his Reply, I would still dismiss his request to intervene on question number 3 as originally crafted. I reach this conclusion for the following reason. Nowhere in the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Supp) is the Commissioner permitted to award damages, nor is he held out as having any particular expertise in that domain. The issue of damages and entitlement thereto is a matter for the Courts and best addressed by the Courts after having heard the evidence and the arguments advanced by two opposing litigants. The Commissioner’s input into such an issue, would, with respect, constitute a distraction from the legitimate lis between the parties in that regard. Furthermore, on a micro level particular to this case, I am convinced there is nothing the Commissioner can bring to the table on the issue of damages that Mr. Thibodeau is unable to advance. I reach this conclusion for the following reasons:

  1. A brief survey of the reported cases shows Mr. Thibodeau has been involved before the Courts in Air Canada (Re) (2004), 2004 CanLII 73244 (ON SC), 71 OR (3d) 784 (SCJ) [Air Canada (Re)]; Thibodeau v Air Canada, 2004 FC 800; Air Canada v Thibodeau, 2007 FCA 115, affirming Thibodeau v Air Canada, 2005 FC 1156 and Thibodeau v Air Canada, 2005 FC 1621; Air Canada v Thibodeau, 2011 FCA 343; Air Canada v Thibodeau, 2012 FCA 14; Thibodeau v Air Canada, 2014 SCC 67, affirming Air Canada v Thibodeau, 2012 FCA 246; Thibodeau v Halifax International Airport Authority, 2018 FC 223; Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102 and Thibodeau v Canada (Senate), 2019 FC 1474.
  2. In the 2004 case of Air Canada (Re), the underlying facts were that Mr. Thibodeau was on an Air Canada flight between Ottawa and Montreal, at which time he was not served drinks in the French language. In December of 2001, the Commissioner concluded that Air Canada had violated Mr. Thibodeau’s language rights. Mr. Thibodeau then filed a claim for compensation, pursuant to section 77 of the Official Languages Act to the court-appointed monitor for Air Canada under the Companies’ Creditors Arrangements Act. The monitor rejected the claim, but Mr. Thibodeau appealed to an adjudicator appointed under that Act. Mr. Thibodeau claimed compensatory damages of $25,000 and punitive and exemplary damages of $500,000. In a separate proceeding before the Federal Court, Mr. Thibodeau claimed non-monetary relief (see Thibodeau v Air Canada, 2005 FC 1621). Before both the adjudicator and the Federal Court, the Commissioner sought and was granted the right to intervene. Mr. Thibodeau was eventually awarded $1,000 plus costs when the Superior Court of Justice dismissed his appeal and affirmed the adjudicator’s award. The Federal Court ordered Air Canada to write Mr. Thibodeau a letter of apology and pay him costs. The letter and costs were upheld when the airline appealed (see Air Canada v Thibodeau, 2007 FCA 115), a proceeding where the Commissioner was also permitted to intervene.
  3. In the most recent case cited above, Thibodeau v Canada (Senate), 2019 FC 1474, one of the issues concerned the appropriate compensation to Mr. Thibodeau because water fountains in the East block of Parliament were adorned only with the word “PUSH”, without the French equivalent of “POUSSEZ”. Mr. Thibodeau claimed and received $1,500 in damages and $700 in costs.
  4. In the 2019 case of Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102, Mr. Thibodeau and his spouse sought damages, once again pursuant to s 77(1) of the Official Languages Act, for eight (8) distinct violations of their language rights, one of which was that the manufacturer had engraved the word “LIFT” on the seat belt buckle of an aircraft, without the accompanying French equivalent. Mr. and Mrs. Thibodeau obtained $1,500 in damages for each violation, for a total award of $12,000. A summary of the arguments made by Mr. and Mrs. Thibodeau as it relates to damages is found at paragraph 58 of the decision:

Mr. and Mrs. Thibodeau argue that damages may be granted under subsection 24(1) of the Charter and subsection 77(4) of the Act (Lavigne v Canada (Human Resources Development), 1996 CanLII 3854 (FC), 1997 1 FC 305 (FCTD); Thibodeau v Air Canada, 2011 FC 876 at paragraph 36 [Thibodeau 2011]). They submit that the first three steps of the analysis established by the Supreme Court in Vancouver (City) v Ward, 2010 SCC 27 [Ward] are satisfied: their language rights have been breached; the damages will be able to compensate them, defend language rights and deter future breaches; and the other remedies could not fully compensate them (Ward at paragraphs 4, 33, 38). With regard to the third step consisting of determining the amount of damages, Mr. and Mrs. Thibodeau refer to the decisions in Ward, Thibodeau 2005, Thibodeau 2011, Air Canada v Thibodeau, 2012 FCA 246 [Thibodeau FCA] and Thibodeau v Air Canada, 2014 SCC 67 [Thibodeau SCC] and highlight the history of Air Canada violating their language rights over the past 18 years. They suggest the amount of $1,500 per violation as damages.

  1. In Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102, the plaintiffs did not seek punitive damages in their Notice of Application. They did, however, address the matter in argument. At paragraph 66, the Court observed:

In their notice of application, Mr. and Mrs. Thibodeau did not seek punitive damages, but they did suggest, in their memorandum and at the hearing, that punitive damages could be necessary to compensate the prejudice suffered, recognize the importance of language rights and deter Air Canada from continuing to violate the language rights of Francophones.

[13]  A review of the jurisprudence involving Mr. Thibodeau and the Court’s observations regarding Mr. Thibodeau’s argument in Thibodeau v Air Canada, 2019 FC 1102referred to in paragraphs 12(D) and (E) above, demonstrate Mr. Thibodeau is very capable of presenting his arguments on damages and does not require the assistance of the Commissioner. Additionally, at the time the Commissioner filed the motion to intervene, Mr. Thibodeau was self-represented. Since that time, the Court Registry received, on July 23, 2020, a notice of appointment of solicitor on behalf of Mr. Thibodeau. Given that he is now represented there is no need for the Commissioner to intervene on this question of damages. The Federal Court will not require any intervention by the Commissioner to decide the question. In sum, on the issue of the third potential question about which the Commissioner wishes to intervene, I am of the view the Commissioner does not meet parts A, C, D, E, and F of the Sport Maska test set out in paragraph 5, supra. 

[14]  With respect to proposed issue number 4, the Airport makes similar observations as it does with respect to question number 3, namely, that the scope of the proposed intervention is set out differently in the Reply than in the original Notice of Motion. The Commissioner attempts to amend his grounds for intervention via his Reply. Again, the original request is found in the left-hand column while that set out in the Reply is found in the right-hand column. 

Original Issue as Presented in Commissioner’s Motion

New Issue as Presented in Commissioner’s Reply

Translation: [15(d), i.e. issue 4] The defendant submits that the nature of the damages that can be awarded under subsection 77(4) of the OLA applies only to federal institutions and not to institutions explicitly subject to the OLA by means of a particular statute.

Translation: In respect of the fourth point of law that the Commissioner raised in his Motion, . . . the Commissioner intends to demonstrate to the Court that the wording of subsection 77(4) of the OLA mirrors that of subsection 24(1) of the Charter. Thus, subsection 77(4) of the OLA receives the same interpretation and gives rise to the full range of remedies that can be awarded under the Charter. In this sense, the guiding principles in Ward remain a relevant jurisprudential basis for the plaintiff’s claim.

[15]  The Airport further contends the proposed issue justifying intervention by the Commissioner is again inconsistent with the position taken by him in his affidavit and Notice of Motion. I agree with both the Airport’s contentions.  Regardless, presuming I am incorrect in my conclusion that the Commissioner is attempting to use the Reply to amend the basis for his intervention, it is evident from a reading of the jurisprudence and the issues raised in this litigation between these particular parties that the Commissioner can bring nothing to the table that the parties are unable to bring. Again, I am of the view that the Commissioner fails to meet parts A, C, D, E, and F of the Sport Maska test as it relates to the question number 4 for which he seeks to intervene. 

VI.  Costs

[16]  The Airport contends that costs should be awarded against the Commissioner given his attempts to amend the Notice of Motion via his Reply. According to the Airport, the Commissioner’s attempt to change the basis of his intervention, without notice, resulted in additional expenses. I agree that the Commissioner’s conduct should attract costs consequences. In Eli Lilly and Co v Apotex Inc, 2004 FC 1015, 132 ACWS (3d) 665 at para 6, Hugessen J described as “unfair and unjust” the plaintiffs’ attempt to widen the scope of their motion by arguing matters in their memorandum and orally that they did not mention in their notice of motion. This reasoning was also applied in Apotex Inc v Abbott Laboratories Ltd, 2017 ONSC 1348, 145 CPR (4d) 185. The judges in both cases awarded costs to the responding party.

[17]  Rule 400 lists many factors that I may consider when exercising my discretion to award costs. Particularly relevant is subparagraph 400(3)(k)(i): “whether any step in the proceeding was improper, vexatious or unnecessary.” The Commissioner’s Reply was improper for the above reasons. The Commissioner shall therefore pay the Airport lump sum costs in the amount of $3,000 all-inclusive of disbursements.






ORDONNANCE

LA COUR ORDONNE ce qui suit :

  1. La requête du commissaire aux langues officielles du Canada (« le commissaire ») visant à intervenir dans la demande de M. Michel Thibodeau est accueillie en partie.
  2. L’intitulé de la cause est modifié afin d’inclure le commissaire aux langues officielles du Canada à titre d’intervenant.
  3. Le commissaire est autorisé à intervenir uniquement sur les questions suivantes :
    1. l’interprétation de l’article 4 de la Loi relative aux cessions d’aéroports, LC 1992, c 5;
    2. l’interprétation de l’expression « voyageurs » qui figure à l’article 23 de la Loi sur les langues officielles, LRC (1985), c 31 (4e suppl.).
  4. Le commissaire a le droit, en ce qui a trait aux questions 3a et 3b susmentionnées, de présenter des observations écrites et orales à la Cour, de produire une preuve par affidavit et d’interjeter appel de la décision de la Cour.
  5. Le commissaire signifiera et déposera tout affidavit, mémoire des faits et du droit et recueil de jurisprudence dans les 30 jours suivant la date de la présente ordonnance. Le mémoire des faits et du droit du commissaire ne peut contenir plus de 15 pages, sans compter les annexes.
  6. À l’exception de l’adjudication des dépens dans la présente ordonnance, le commissaire n’aura pas droit à des dépens et il ne sera pas non plus condamné à en payer.
  7. La commissaire devra verser à l’administration de l’aéroport international de St. John’s des dépens de 3 000 $, tout compris, quelle que soit l’issue de la cause.

ORDER

THIS COURT ORDERS that:

  1. The motion of the Commissioner of Official Languages for Canada (“the Commissioner”) to intervene in the application of Mr. Michel Thibodeau is granted in part.
  2. The style of cause is amended to include “Commissioner of Official Languages of Canada” as “Intervener”.
  3. The Commissioner is permitted to intervene only on the following questions:
    1. The interpretation of section 4 of the Airport Transfer (Miscellaneous Matters) Act, SC 1992, c 5; and
    2. The interpretation of the phrase “travelling public” in section 23 of the Official Languages Act, RSC 1985, c 31 (4th Supp).
  4. The Commissioner shall have the right, within the scope of questions 3a and 3b above, to make written and oral representations to the Court, to present evidence by affidavit and to appeal the decision of the Court.
  5. The Commissioner shall serve and file any affidavit, memorandum of fact and law and book of authorities within 30 days of this order. The Commissioner’s memorandum of fact and law shall not exceed 15 pages, apart from annexes. 
  6. Excepting the costs award in this Order, the Commissioner shall not be awarded costs nor shall costs be awarded against the Commissioner.
  7. The Commissioner shall pay costs to the St. John’s International Airport Authority in the amount of $3,000 all inclusive, in any event of the cause.
   

 

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