L’Observatoire international des droits linguistiques

        Le Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique (« CSF ») est le seul conseil scolaire francophone de la province, avec un territoire qui couvre l’ensemble de la Colombie‑Britannique et regroupe 37 écoles. En juin 2010, le CSF, la Fédération des parents francophones de Colombie‑Britannique et trois parents titulaires de droit au sens de l’art. 23 de la Charte (les « représentants de la minorité linguistique ») ont déposé une demande introductive d’instance à l’encontre de la province, soutenant que plusieurs aspects du financement du système d’éducation pénalisent la minorité linguistique officielle et violent les droits qui lui sont reconnus par l’art. 23 de la Charte. Les violations reprochées se divisent en deux catégories : la première regroupe les demandes de nature systémique (notamment le non‑accès à une subvention annuelle pour l’entretien des édifices, la formule utilisée pour prioriser les projets d’immobilisation, le manque de financement du transport scolaire et le manque d’accès à des espaces pour des activités culturelles) et la deuxième se compose des demandes en vue d’obtenir de nouvelles écoles ou des améliorations à des écoles existantes dans 17 communautés.

                    La juge de première instance élabore une démarche permettant de situer le nombre d’élèves d’une collectivité donnée sur l’échelle variable, qui sert à déterminer le niveau de service auquel ont droit les minorités linguistiques officielles et permet de décider si la minorité a droit à une école homogène, à des installations éducatives partagées avec la majorité ou à une autre solution appropriée. Appliquant le cadre analytique qu’elle a établi, la juge prononce des jugements déclaratoires portant sur le droit à des installations éducatives dans plusieurs collectivités. La juge précise ensuite le critère pour déterminer la qualité de l’expérience éducative qui doit être offerte aux minorités linguistiques officielles, et conclut que, dans plusieurs communautés, les enfants des ayants droit doivent bénéficier d’installations leur offrant une expérience éducative réellement équivalente à celle de la majorité, alors que, dans d’autres communautés, le nombre d’enfants des ayants droit ne justifie pas l’accès à une expérience éducative réellement équivalente, mais plutôt à une expérience éducative proportionnellement équivalente à celle offerte à la majorité. Puis, se penchant sur les principes d’interprétation qui doivent guider l’analyse des violations de l’art. 23 au regard de l’article premier de la Charte, la juge conclut que plusieurs violations des droits linguistiques des ayants droit sont justifiées au regard de l’article premier. Finalement, la juge estime que l’octroi de dommages‑intérêts n’est pas justifié pour la plupart des demandes formulées par les représentants de la minorité linguistique, mais elle statue que le gel du financement du transport scolaire alors que le nombre d’élèves de la minorité augmentait constitue une violation de l’art. 23 et ordonne le versement de six millions de dollars en dommage‑intérêts au CSF. Elle refuse toutefois d’accorder des dommages‑intérêts au CSF pour l’indemniser du fait qu’il a été privé du facteur rural de la subvention annuelle aux installations.

                    Les représentants de la minorité linguistique interjettent appel du jugement de la juge de première instance, plaidant qu’elle a commis plusieurs erreurs de droit dans son analyse en vue d’identifier les violations alléguées de l’art. 23 de la Charte, notamment dans sa démarche pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable et dans le critère qu’elle a retenu pour évaluer la qualité de l’expérience éducative offerte aux minorités linguistiques officielles; dans son examen de la justification des violations au regard de l’article premier; et dans l’octroi des réparations demandées. La Cour d’appel rejette l’appel, mais accueille l’appel incident formé par la province et annule l’octroi de dommages‑intérêts pour le financement inadéquat du transport scolaire.

                    Arrêt (les juges Brown et Rowe sont dissidents en partie) : Le pourvoi est accueilli en partie.

                    Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Martin et Kasirer : Les juridictions inférieures ont adopté une interprétation démesurément restrictive de l’art. 23 de la Charte et de son rôle dans l’ordre constitutionnel canadien. Cet article a un objet réparateur, qui vise à favoriser l’épanouissement des minorités linguistiques officielles et à modifier le statu quo. Donnant à cette disposition une interprétation qui tient pleinement compte de son objet réparateur, et s’appuyant sur les conclusions de faits tirées par la juge de première instance, il y a lieu d’accueillir l’appel en partie.

                    Dans l’arrêt Mahe c. Alberta, 1990 CanLII 133 (CSC), [1990] 1 R.C.S. 342, la Cour a expliqué que, pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable, l’analyse doit se concentrer sur (1) les services appropriés, en termes pédagogiques, compte tenu du nombre d’élèves visés; et (2) le coût des services envisagés. Cependant, la Cour n’a pas défini exhaustivement ces deux facteurs. La marche à suivre pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable doit donc être précisée.

                    L’analyse du premier facteur, celui des besoins pédagogiques, consiste à se demander si, compte tenu du nombre d’élèves concernés, le niveau de services proposé par la minorité permet de répondre à toutes les exigences du programme d’études, à savoir les différentes connaissances et compétences que doivent acquérir les élèves durant leur parcours scolaire. Le second facteur de l’analyse, celui des coûts, est moins important que le premier facteur. Il s’entend des dépenses associées à la construction d’une nouvelle école ou au lancement d’un programme, ainsi qu’aux coûts d’exploitation qui s’y rattachent. En règle générale, les considérations pédagogiques et celles liées aux coûts sont imbriquées et s’apprécient simultanément.

                    La démarche pour situer un nombre d’élèves donné sur l’échelle variable s’appuie sur la prémisse selon laquelle une école homogène, c’est‑à‑dire un établissement distinct et contrôlé par la minorité linguistique officielle, est justifiée lorsqu’un nombre comparable d’élèves de la majorité dispose d’une telle école. La première étape consiste à déterminer le nombre d’élèves qui se prévaudront en définitive du service envisagé, en s’appuyant sur des projections à long terme. Ce nombre se situe entre la demande connue et le nombre total d’enfants d’ayants droit visés à l’art. 23. Le fardeau de la preuve incombe aux demandeurs de la minorité linguistique officielle.

                    À la deuxième étape, le tribunal doit recourir à une méthode comparative pour déterminer si l’école envisagée par la minorité est appropriée au regard de la pédagogie et des coûts. La démarche vise à déterminer si le nombre d’élèves concernés de la minorité linguistique officielle est comparable au nombre d’élèves des écoles de la majorité. Les demandeurs de la minorité linguistique officielle ont le fardeau d’identifier des écoles de comparaison. Il faut faire preuve de souplesse dans l’appréciation de ce qui constitue un nombre comparable. Un nombre comparable ne signifie pas un nombre identique. Dans les cas où le tribunal constate que le nombre d’élèves de la minorité est comparable, localement, à celui des élèves de la majorité, il ne fait aucun doute que le nombre des premiers se situe à la limite supérieure de l’échelle variable et que la minorité a droit à une école homogène. Dans les autres cas, l’exercice comparatif doit se réaliser sur une base provinciale pour assurer un traitement équitable partout dans la province.

                    La présence d’écoles de la majorité qui desservent un nombre donné d’élèves, peu importe leur emplacement dans la province, permet de présumer que la province considère que leur maintien est approprié du point de vue de la pédagogie et des coûts et donc qu’il est approprié de créer une école homogène de taille comparable pour la minorité. La province peut réfuter cette présomption en démontrant selon la prépondérance des probabilités soit que les écoles de la majorité utilisées à titre de comparaison ne sont pas des éléments comparatifs appropriés ou que l’école projetée par la minorité n’est pas appropriée sur le plan pédagogique ou des coûts.

                    La troisième étape consiste à déterminer le niveau de services qui doit être offert à la minorité linguistique officielle. Si, à la deuxième étape, le tribunal conclut que le nombre d’élèves est comparable, et que la présomption n’est pas renversée, ce nombre se situe à la limite supérieure de l’échelle variable et la minorité est alors en droit de faire instruire ses enfants dans une école homogène. Lorsque la comparaison à l’échelle provinciale ne révèle pas de nombre comparable, le nombre d’élèves de la minorité se situe alors en deçà de la limite supérieure de l’échelle variable, c’est‑à‑dire au bas ou au milieu de celle‑ci. Les niveaux inférieurs de l’échelle variable permettent à la minorité de bénéficier d’une gamme de services allant de quelques heures de cours dans sa langue jusqu’à l’utilisation et au contrôle de locaux dans une école partagée avec la majorité. Dans ces situations, le tribunal doit faire preuve de déférence envers le niveau de services proposé par le conseil scolaire de la minorité linguistique pour déterminer si ce niveau de services est approprié sur le plan de la pédagogie et des coûts.

                    Lorsque cette démarche est appliquée en l’espèce aux demandes formulées par les représentants de la minorité linguistique en vue d’obtenir de nouvelles écoles ou l’agrandissement d’écoles existantes, ils ont le droit de bénéficier de huit écoles homogènes qui leur ont été refusées par les juridictions inférieures. Ces écoles sont justifiées par le nombre d’élèves de la minorité dans ces communautés. La juge de première instance a estimé qu’à long terme, le nombre d’élèves de la minorité dans les communautés d’Abbotsford (volet primaire destiné aux enfants d’ayants droit dans la communauté d’Abbotsford et volet secondaire destiné aux enfants d’ayants droit dans les communautés de la vallée centrale du Fraser), de Burnaby, de Vancouver Nord‑Est, de Victoria Est et de Victoria Ouest justifiera la création d’écoles homogènes. Considérant que ce sont les projections à long terme qui sont pertinentes, ces communautés ont donc le droit d’obtenir des écoles homogènes.

                    Pour les communautés de Victoria Nord, de Whistler, de Chilliwack et de Pemberton, la juge de première instance a retenu une base de comparaison locale alors que la comparaison devait prendre en considération des écoles situées partout en province. En appliquant la démarche comparative appropriée, le nombre d’élèves qui vont se prévaloir en définitive du service — 98 pour Victoria Nord, 85 pour Whistler, 60 pour Chilliwack et 55 pour Pemberton — doit être comparé au nombre des élèves fréquentant les écoles de petite taille situées partout en province qui ont été retenues par la juge de première instance et pour lesquelles le dossier ne contient aucune preuve permettant de repousser la présomption qu’il est approprié de créer une école de taille comparable pour la minorité. Les effectifs dans ces écoles de la majorité varient entre 66 et 73 élèves. Les nombres pertinents pour Victoria Nord, Whistler et Chilliwack sont comparables à ceux des élèves fréquentant ces écoles majoritaires de comparaison. Ces communautés ont donc le droit d’obtenir des écoles homogènes. En ce qui a trait à Pemberton, le nombre d’élèves concernées y est difficilement comparable au nombre d’élèves des écoles de la majorité qui sont situées ailleurs dans la province et qui ont été retenues par la juge de première instance. Considérant que la preuve disponible est limitée et que des observations supplémentaires pourraient être nécessaires, la question du niveau de services auquel donne droit ce nombre d’élèves doit donc être renvoyée au tribunal de première instance pour réexamen.

                    Le critère utilisé pour évaluer la qualité de l’expérience éducative offerte aux minorités linguistiques officielles ne varie pas selon le nombre d’élèves de la minorité. L’article 23 confère aux minorités linguistiques officielles le droit à une instruction de qualité équivalente à celle de la majorité. Ainsi, les enfants des titulaires de droits reconnus à l’art. 23 doivent bénéficier d’une expérience éducative réellement équivalente à celle de la majorité peu importe la taille de l’école ou du programme en question. L’essentiel de la démarche établie dans l’arrêt Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139, qui permet d’examiner de façon holistique la qualité de l’expérience éducative offerte à la minorité linguistique officielle, ne nécessite aucune adaptation dans le cas de petites écoles de la minorité linguistique officielle, à l’exception du fait que le parent raisonnable doit tenir compte des particularités inhérentes à la fréquentation d’une petite école. En conséquence, dans le contexte des écoles de la minorité dont la taille n’est pas comparable aux écoles avoisinantes de la majorité, il faut se demander si des parents raisonnables, conscients des particularités inhérentes d’une petite école, seraient dissuadés d’envoyer leurs enfants dans une école de la minorité linguistique officielle parce que l’expérience éducative qui y est offerte est véritablement inférieure à celle des écoles de la majorité linguistique où ils peuvent les inscrire. Même lorsque le nombre d’élèves se situe à la limite inférieure de l’échelle variable, donnant droit à l’instruction uniquement, les considérations énumérées dans l’arrêt Rose‑des‑vents doivent être prises en compte pour apprécier la qualité de l’expérience éducative d’un programme d’instruction; le droit à l’instruction ne peut être totalement dissocié de l’expérience éducative globale. Dans le cas d’une école hétérogène ou d’un programme d’instruction, l’analyse basée sur le critère de l’équivalence réelle permet de déterminer si l’instruction que contrôle la minorité et les installations auxquelles celle‑ci a accès sont de qualité suffisante.

                    À la lumière de ces indications, l’approche adoptée par les juridictions inférieures en l’espèce lorsque le nombre d’élèves n’était pas comparable à celui de la majorité doit être écartée car cette approche se fondait sur un critère dit de proportionnalité plutôt que sur celui de l’équivalence réelle. Les conclusions de la juge de première instance sont donc modifiées pour tenir compte de la conclusion que l’ensemble des ayants droit dont les enfants fréquentent les écoles ou suivent les programmes du CSF ont droit à une expérience éducative réellement équivalente à celle des écoles avoisinantes de la majorité.

                    Pour les écoles situées dans les communautés de Nelson, de Chilliwack et de Mission, la qualité de l’expérience éducative offerte doit être évaluée du point de vue du parent raisonnable, conscient des particularités inhérentes d’une petite école. En appliquant le critère de l’équivalence réelle et la démarche appropriée pour l’école du CSF située à Nelson, il y a lieu de souscrire à la conclusion de la juge de première instance selon laquelle l’expérience éducative dont jouissent les élèves de la minorité est équivalente à celle offerte aux élèves de la majorité. Pour l’école du CSF à Chilliwack, la mise en balance des avantages et des inconvénients démontre que l’expérience éducative qui y est offerte est d’une qualité véritablement inférieure à celles des écoles de la majorité. Ainsi, à Chilliwack, les enfants des ayants droit ne reçoivent pas la qualité d’expérience éducative qui leur est garantie par l’art. 23 de la Charte. Pour l’école du CSF à Mission, la situation est préoccupante, mais la preuve soumise est insuffisante pour effectuer l’examen holistique que commande le critère du parent raisonnable et conscient des particularités inhérentes d’une petite école. Il est donc nécessaire de renvoyer la question de la qualité de l’expérience éducative et de l’impact de l’indice d’état des installations sur cette situation au tribunal de première instance.

                    L’exigence de la province qui oblige le CSF à prioriser les projets d’immobilisation qu’il soumet même lorsque ceux‑ci sont une solution à des violations de l’art. 23 ne porte pas atteinte au droit de gestion garanti par l’art. 23 de la Charte. Pour ce qui est de déterminer le délai dont dispose la province pour réparer les violations de l’art. 23, chaque réparation est un cas d’espèce, mais la réparation doit néanmoins être apportée dans un délai utile.

                    Lorsqu’une violation de l’art. 23 est établie, les tribunaux doivent suivre la démarche qui a été établie dans l’arrêt R. c. Oakes, 1986 CanLII 46 (CSC), [1986] 1 R.C.S. 103, en appliquant une norme particulièrement sévère en matière de justification. Cette norme des plus sévères s’impose pour trois raisons. Premièrement, en adoptant l’art. 23, les rédacteurs de la Charte ont imposé des obligations positives aux gouvernements provinciaux et territoriaux qui doivent être satisfaites en temps utile pour prévenir les risques d’assimilation et de perte des droits. Deuxièmement, l’art. 23 n’est pas visé par la clause de dérogation prévue à l’art. 33 de la Charte, ce qui témoigne de l’importance accordée à ce droit et de l’intention des constituants d’encadrer de façon stricte les dérogations à celui‑ci. Troisièmement, l’art. 23 comporte une limite interne, la justification par le nombre, qui exige l’existence d’un nombre suffisant d’élèves, pour justifier l’exercice du droit qu’il accorde. En adoptant cette limite, les constituants ont voulu tenir compte de considérations d’ordre pratique — notamment des coûts et des besoins pédagogiques — liées au nombre d’élèves qui peuvent bénéficier du droit reconnu. Lorsque l’argument invoqué par les gouvernements pour justifier une violation de l’art. 23 est d’ordre financier, l’analyse fondée sur l’article premier fait alors double emploi à certains égards avec l’analyse de la justification par le nombre qui a déjà été réalisée. Pour qu’une violation de l’art. 23 puisse être justifiée au regard de l’article premier, la justification ne doit donc pas s’appuyer sur des considérations qui ont déjà été prises en compte à l’étape de la justification par le nombre.

                    En ce qui concerne la deuxième étape de la démarche établie dans l’arrêt Oakes — la proportionnalité entre les effets de la mesure restreignant le droit et l’objectif désigné comme important —, il faut tenir pleinement compte de l’assimilation en tant qu’effet préjudiciable lorsqu’il est porté atteinte au droit reconnu par l’art. 23. L’article 23 vise non seulement à assurer la pérennité des communautés linguistiques au pays, mais également à permettre à ces communautés de s’épanouir présentement dans leur propre langue et leur propre culture. En ce sens, même si la preuve soumise démontre que l’existence de l’art. 23 n’a pas été en mesure de contrer ou de freiner le phénomène de l’assimilation, il n’en reste pas moins que les citoyens de langue officielle minoritaire sont toujours en droit de s’épanouir dans leur langue au quotidien. Ensuite, les tribunaux doivent garder à l’esprit que l’art. 23 a une dimension individuelle et que les écoles de la minorité ont un impact certain sur le risque d’assimilation des francophones qui les fréquentent. Finalement, les économies budgétaires liées à une violation de l’art. 23 ne peuvent pas être considérées comme un facteur pertinent à l’étape de la mise en balance des effets bénéfiques et des effets préjudiciables de la mesure attentatoire.

                    En l’espèce, les juridictions inférieures ont commis une erreur en statuant que l’affectation juste et rationnelle de fonds publics limités constitue un objectif urgent et réel permettant de justifier des violations de l’art. 23 au sens de l’arrêt Oakes. L’affectation juste et rationnelle de fonds publics limités constitue le travail quotidien d’un gouvernement. La mission de l’État consiste à gérer des ressources budgétaires limitées pour répondre à des besoins qui eux sont tout sauf limités. Il n’y a donc pas ici d’objectif urgent et réel qui permet de justifier une violation des droits et libertés. En conséquence, la justification des violations échoue dès la première étape de l’analyse. En l’absence d’un objectif valable, la province ne peut justifier les violations de l’art. 23.

                    Par conséquent, la violation de l’art. 23 à laquelle la juge de première instance a conclu par rapport au 1,1 million de dollars dont le CSF a été privé parce qu’il n’a pas eu accès au facteur rural de la subvention annuelle aux installations n’est pas justifiée et le CSF a droit à cette somme en dommages‑intérêts.

                    L’immunité restreinte dont bénéficie l’État en matière de dommages‑intérêts ne s’applique pas aux décisions prises en vertu de politiques gouvernementales qui sont déclarées contraires à l’art. 23. Alors que l’État peut être condamné à verser des dommages‑intérêts lorsque ceux‑ci constituent une réparation convenable et juste eu égard aux circonstances, il peut cependant invoquer des considérations liées à l’efficacité gouvernementale pour éviter une telle condamnation, notamment lorsqu’une loi est déclarée invalide postérieurement à l’acte à l’origine de la violation. L’État ne jouit toutefois pas d’une immunité à l’égard des politiques gouvernementales qui portent atteinte aux droits fondamentaux. La possibilité que soient accordés des dommages‑intérêts à l’égard de politiques gouvernementales attentatoires dans un tel contexte ne risque pas de paralyser l’action gouvernementale et de nuire ainsi à son efficacité; au contraire, la possibilité que l’État soit condamné à verser des dommages‑intérêts permet de faire en sorte que l’action gouvernementale demeure respectueuse des droits fondamentaux. Alors qu’il est justifié d’accorder à l’État une immunité à l’égard d’un instrument bien défini comme une loi, il n’en est pas ainsi pour des instruments indéfinis et aux contours incertains comme les politiques gouvernementales.

                    En l’espèce, comme le gel du financement du transport scolaire est une politique gouvernementale, l’ordonnance de la juge de première instance accordant des dommages‑intérêts pour le financement inadéquat du transport scolaire est rétablie.

The Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique (“CSF”) is the sole French‑language school board in British Columbia. Its territory covers the entire province, and it has 37 schools. In June 2010, the CSF, the Fédération des parents francophones de Colombie‑Britannique and three parents who are rights holders under s. 23 of the Charter (“linguistic minority representatives”) filed a notice of civil claim against the province, submitting that several aspects of the funding of the education system penalized the official language minority and infringed its rights under s. 23 of the Charter. The alleged infringements can be divided into two categories: the first involved systemic claims (among other things, the fact that the CSF had not received an annual grant for building maintenance, the formula used to set priorities for capital projects, a lack of funding for school transportation and a lack of space for cultural activities), and the second involved claims for the purpose of obtaining new schools or improvements to existing schools in 17 communities.

                    The trial judge set out an approach to be taken in order to situate the number of students in a given community on the sliding scale, which serves to determine the level of services to which an official language minority is entitled and is used to decide whether the minority is entitled to a homogeneous school, to educational facilities shared with the majority or to another appropriate solution. Applying her analytical framework, the trial judge issued declarations concerning the right to educational facilities in several communities. She then outlined the test that is to be applied in determining the quality of the educational experience that must be provided to official language minorities. She concluded with respect to several communities that the children of rights holders are entitled to facilities that provide them with an educational experience that is substantively equivalent to the experience of the majority, but she found with respect to other communities that the numbers of children of rights holders warranted not a substantively equivalent educational experience, but one that is proportionately equivalent to the educational experience provided to the majority. Discussing the principles of interpretation that must inform the analysis of infringements of s. 23 under s. 1 of the Charter, the trial judge then concluded that several infringements of the rights holders’ language rights were justified under s. 1. Finally, she concluded that awarding damages would not be appropriate for most of the claims of the linguistic minority representatives, but she found that the freeze on funding for school transportation at a time when the number of students of the linguistic minority was rising constituted an infringement of s. 23, and she awarded $6 million in damages to the CSF. On the other hand, the trial judge declined to award damages to the CSF in compensation for its having been denied the Annual Facilities Grant Rural Factor.

                    The linguistic minority representatives appealed the trial judge’s judgment, arguing that she had made several errors of law in analyzing the alleged infringements of s. 23 of the Charter, including in the approach she had taken in order to situate a given number of students on the sliding scale and in the test she had applied in order to assess the quality of the educational experience provided to official language minorities; in reviewing the justification of the infringements under s. 1; and in granting the remedies being sought. The Court of Appeal dismissed the appeal but allowed the province’s cross appeal and set aside the award of damages for inadequate funding of school transportation.

                    Held (Brown and Rowe JJ. dissenting in part): The appeal should be allowed in part.

                    Per Wagner C.J. and Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Martin and Kasirer JJ.: The courts below adopted an inordinately narrow interpretation of s. 23 of the Charter and its role in the Canadian constitutional order. Section 23 has a remedial purpose related to promoting the development of official language minority communities and changing the status quo. In accordance with an interpretation of that section that takes its remedial purpose fully into account, and in light of the trial judge’s findings of fact, the appeal should be allowed in part.

                    In Mahe v. Alberta, 1990 CanLII 133 (SCC), [1990] 1 S.C.R. 342, the Court explained that situating a given number of students on the sliding scale requires that the analysis focus on (1) the services appropriate, in pedagogical terms, for the number of students involved; and (2) the cost of the contemplated services. However, the Court did not provide an exhaustive definition of these two factors. The approach to be taken in order to situate a given number of students on the sliding scale must therefore be clarified.

                    The analysis of the first factor, pedagogical needs, is concerned with whether, in light of the number of students at issue, the level of services proposed by the minority will make it possible to meet all curriculum requirements, that is, those related to the knowledge and skills the students must acquire while in school. The second factor in the analysis, cost, is less important than the first. It comprises the cost of building a new school or launching a program, and the associated operating costs. As a general rule, pedagogical considerations and cost considerations are interlinked and can be assessed simultaneously.

                    The approach to be taken in order to situate a given number of students on the sliding scale is based on the premise that a homogeneous school, that is, a separate facility under the control of the official language minority, is warranted where such a school is available to a comparable number of majority language students. The first step is to determine how many students will eventually avail themselves of the contemplated service on the basis of long‑term projections. That number lies between the known demand and the total number of children of s. 23 rights holders. The burden of proof is on the claimants from the official language minority.

                    At the second step, the court must take a comparative approach in order to determine whether the school contemplated by the minority is appropriate from the standpoint of pedagogy and cost. The approach is intended for the determination of whether the number of students in question from the official language minority is comparable to the numbers of students in the majority language schools. The burden is on the claimants from the official language minority to identify comparator schools. It is necessary to be flexible in determining what constitutes a comparable number. Comparable does not mean identical. If the court finds that the number of minority language students is comparable to the numbers of students in local majority language schools, there is no doubt that the number of minority language students falls at the high end of the sliding scale and that the minority is entitled to a homogeneous school. In other cases, a province-wide comparative exercise is required to ensure fair treatment across the province.

                    The existence of majority language schools that serve a given number of students, regardless of where they are located in the province, supports a presumption that the province considers maintaining those schools to be appropriate from the standpoint of pedagogy and cost, and thus that it is appropriate to create a comparably sized homogeneous school for the minority. The province can rebut this presumption by showing on a balance of probabilities either that the majority language schools used as comparators are not appropriate for that purpose or that the school proposed by the minority is not appropriate from the standpoint of pedagogy or cost.

                    At the third step, the level of services to be provided to the official language minority must be determined. If the court has found at the second step that the number of students is comparable and that the presumption has not been rebutted, that number is at the high end of the sliding scale and the minority is therefore entitled to have its children receive instruction in a homogeneous school. If the result of the province‑wide comparison is that there is no comparable number, the number of minority language students falls below the high end of the sliding scale, that is, at the low end or in the middle. A minority at the lower levels of the scale can qualify for a range of services varying from a few hours of classes in its language to the use and control of premises in a school shared with the majority. In such a situation, the court must show deference to the level of services proposed by the minority language school board in determining whether that level of services is appropriate from the standpoint of pedagogy and cost.

                    When this approach is applied in this case to the claims of the linguistic minority representatives for new schools or for the expansion of existing schools, they are entitled to eight homogeneous schools that were denied by the courts below. The schools in question are warranted by the numbers of minority language students in the communities in question. The trial judge found that the number of minority language students in the communities of Abbotsford (elementary component for children of rights holders in the community of Abbotsford and secondary component for children of rights holders in the communities of the Central Fraser Valley), Burnaby, Northeast Vancouver, East Victoria and West Victoria will in the long term warrant the creation of homogeneous schools. Given that the long‑term projections are the relevant numbers, these communities are therefore entitled to homogeneous schools.

                    For the communities of North Victoria, Whistler, Chilliwack and Pemberton, the trial judge decided on a local basis for comparison even though the comparison must take schools located across the province into account. The appropriate comparative approach requires that the number of students who will eventually avail themselves of the service — 98 for North Victoria, 85 for Whistler, 60 for Chilliwack and 55 for Pemberton — be compared with the numbers of students attending the small schools located across the province that were retained by the trial judge and for which there is no evidence in the record capable of rebutting the presumption that it is appropriate to create a school of comparable size for the minority. Enrolment in these majority language schools ranges from 66 to 73 students. The relevant numbers for North Victoria, Whistler and Chilliwack are comparable to the numbers of students attending these comparator majority language schools. These communities are therefore entitled to homogeneous schools. As for Pemberton, it is difficult to compare the number of students in question there with the numbers of students at the majority language schools located elsewhere in the province that were retained by the trial judge. Given that the available evidence is limited and that additional submissions might be necessary, the question of the level of services warranted by this number of students should therefore be remanded to the court of original jurisdiction for reconsideration.

                    The test used to assess the quality of the educational experience provided to official language minorities does not vary with the number of minority language students. Section 23 gives an official language minority the right to instruction that is equivalent in quality to the instruction provided to the majority. Children of s. 23 rights holders must therefore receive an educational experience that is substantively equivalent to the experience provided to the majority, regardless of the size of the school or program in question. The essentials of the approach from Association des parents de l’école Rose‑des‑vents v. British Columbia (Education), 2015 SCC 21, [2015] 2 S.C.R. 139, which allows for a holistic assessment of the quality of the educational experience provided to the official language minority, do not need to be adapted in a situation in which the schools of the official language minority are small, aside from the fact that a reasonable parent must take into account the inherent characteristics of attendance at a small school. Accordingly, where a minority language school is not comparable in size to nearby majority language schools, what must be considered is whether reasonable parents who are aware of the inherent characteristics of small schools would be deterred from sending their children to a school of the official language minority because the educational experience there is meaningfully inferior to the experience at available majority language schools. Even where the number of students falls at the low end of the sliding scale, such that there is a right to instruction alone, the factors listed in Rose‑des‑vents must be taken into account in assessing the quality of the educational experience from a program of instruction; the right to instruction cannot be entirely severed from the overall educational experience. In the case of a heterogeneous school or a program of instruction, the analysis based on the substantive equivalence test serves to determine whether the instruction over which the minority has control and the facilities to which it has access are of sufficient quality.

                    In light of these comments, the approach adopted by the courts below in this case where the number of students was not comparable to the numbers of majority language students must be rejected, because that approach was based on what was called a proportionality test rather than on that of substantive equivalence. The trial judge’s conclusions are therefore varied to reflect the conclusion that all rights holders whose children attend CSF schools or participate in its programs are entitled to an educational experience that is substantively equivalent to the experience at nearby majority language schools.

                    For the schools in the communities of Nelson, Chilliwack and Mission, the quality of the educational experience must be assessed from the perspective of a reasonable parent who is aware of the inherent characteristics of a small school. When the substantive equivalence test and the proper approach are applied for the CSF school in Nelson, the trial judge’s finding that the educational experience of the minority language students is equivalent to the experience provided to the majority language students should be accepted. As for the CSF school in Chilliwack, a balancing of the advantages and disadvantages shows that the quality of the educational experience provided there is meaningfully inferior to that of the experience at the majority’s schools. This means that the children of rights holders in Chilliwack do not receive an educational experience of the quality guaranteed to them by s. 23 of the Charter. In the case of the CSF school in Mission, the situation is concerning, but the evidence that was adduced is insufficient for the purpose of making the holistic assessment required by the test of a reasonable parent who is aware of the inherent characteristics of a small school. The question of the quality of the educational experience and the impact of the Facility Condition Driver on this situation must therefore be remanded to the court of original jurisdiction.

                    The fact that the province compels the CSF to prioritize the capital projects the latter submits, even in response to infringements of s. 23, does not infringe the right of management guaranteed by s. 23 of the Charter. How much time the province has to remedy the infringements of s. 23 will have to be addressed on a case‑by‑case basis, but the infringements must nonetheless be remedied in a timely fashion.

                    Where an infringement of s. 23 is established, a court must take the approach established in R. v. Oakes, 1986 CanLII 46 (SCC), [1986] 1 S.C.R. 103, while applying a particularly stringent justification standard. This very stringent standard is appropriate for three reasons. First, the framers of the Charter imposed positive obligations on the provincial and territorial governments in s. 23, and these obligations must be fulfilled in a timely fashion in order to avoid the likelihood of assimilation and of a loss of rights. Second, s. 23 is not subject to the notwithstanding clause in s. 33 of the Charter, which reflects the importance attached to this right and the intention of the framers that intrusions on it be strictly circumscribed. Third, s. 23 has an internal limit, the numbers warrant requirement, according to which the exercise of the right for which the section provides will be warranted if there are a sufficient number of students. In adopting this limit, the framers sought to take account of practical considerations, including cost and pedagogical needs, related to the number of students who might benefit from the right in question. Where the government concerned advances a financial argument to justify an infringement of s. 23, the s. 1 analysis will then in some respects duplicate the numbers warrant analysis that has already been completed. For an infringement of s. 23 to be justified under s. 1, it must not therefore be supported by considerations that have already been taken into account at the numbers warrant stage.

                    At the second stage of the approach established in Oakes — proportionality between the effects of the measure that is responsible for limiting the right and the objective that has been identified as important —, it is necessary to take assimilation fully into account as a deleterious effect when the right under s. 23 is infringed. The purpose of s. 23 is not only to ensure the sustainability of the country’s linguistic communities, but also to make it possible for those communities to develop in their own language and culture in the present. In this sense, even though the evidence shows that s. 23 has not been able to counter or slow the process of assimilation, the fact remains that citizens from official language minority communities still have a right to achieve fulfillment in their own language in everyday life. In addition, a court must bear in mind that s. 23 has an individual dimension and that minority language schools have a definite impact on the likelihood of assimilation of French speakers who attend them. Finally, cost savings linked to an infringement of s. 23 cannot be considered a relevant factor in the balancing of the salutary and deleterious effects of the infringing measure.

                    In the case at bar, the courts below erred in ruling that the fair and rational allocation of limited public funds is a pressing and substantial objective that can justify infringements of s. 23 in accordance with the Oakes test. The fair and rational allocation of limited public funds represents the daily business of government. The mission of a government is to manage a limited budget in order to address needs that are, for their part, unlimited. There is accordingly no pressing and substantial objective here that can justify an infringement of rights and freedoms in this case. The justification for the infringements therefore fails at the first stage of the analysis. Without a valid objective, the province cannot justify the infringements of s. 23.

                    As a result, the infringement of s. 23 found by the trial judge on the basis that the CSF had been denied $1.1 million by not having benefited from the Annual Facilities Grant Rural Factor is not justified, and the CSF is entitled to damages in that amount.

                    The limited government immunity from damages awards does not apply to decisions made in accordance with government policies that are found to be contrary to s. 23. Although damages can be awarded against a government where they are an appropriate and just remedy in the circumstances, it may avoid such an award by raising concerns for effective governance, including where a law has been declared to be invalid after the act that caused the infringement. However, the government does not have immunity in relation to government policies that infringe fundamental rights. The possibility of damages being awarded in respect of Charter‑infringing government policies in this context is unlikely to have a chilling effect on government actions and thereby undermine their effectiveness; on the contrary, it helps ensure that government actions are respectful of fundamental rights. While it is appropriate to give the government immunity in respect of a well‑defined instrument such as a law, the same is not true in respect of undefined instruments with unclear limits, such as government policies.

                    In the case at bar, because the freeze on school transportation funding was a government policy, the trial judge’s order awarding damages for the inadequate funding of school transportation should be restored.