AB v Northwest Territories (Minister of Education, Culture and Employment), 2021 NWTCA 8
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[1] Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest gère des écoles de la minorité linguistique qui offrent de l’instruction en français. L’enseignement dans la langue de la minorité est offert à Hay River depuis 1988 (École Boréale) et à Yellowknife depuis 1989 (École Allain St-Cyr). Aux termes de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, certaines familles ont le droit constitutionnel d’envoyer leurs enfants à ces écoles. [2] Les familles intimées ne bénéficient pas du droit constitutionnel d’envoyer leurs enfants aux écoles de la minorité linguistique aux Territoires du Nord-Ouest, parce qu’elles ne répondent pas aux critères de l’article 23. Les demandes qu’elles ont présentées à la ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation afin qu’elle permette à leurs enfants de fréquenter les écoles établies en vertu de l’article 23, même s’ils n’étaient pas admissibles, ont été rejetées. Un juge en cabinet a infirmé les décisions de la ministre : AB, Commission scolaire francophone c Ministre de l’Éducation, 2019 TNOCS 25, et Commission scolaire francophone, AB, FA, TB, JJ et ES c Ministre de l’Éducation, 2020 TNOCS 28. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest interjette appel de ces décisions. [3] Les appels doivent être accueillis et les ordonnances annulées. Les ordonnances ne reflètent pas correctement la norme de contrôle applicable aux décisions de ce genre qui relèvent d’un pouvoir discrétionnaire. De plus, les ordonnances reposent sur une analyse des questions constitutionnelles et autres qui est entachée d’erreurs susceptibles de révision.
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The Majority: [1] The Government of the Northwest Territories operates minority language schools offering instruction in French. Minority language education has been provided in Hay River since 1988 (École Boréale) and in Yellowknife since 1989 (École Allain St-Cyr). Pursuant to s. 23 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms, some families have a constitutional right to send their children to those schools. [2] The respondent families do not enjoy the constitutional right to send their children to the minority language schools in the Northwest Territories, because they do not qualify under s. 23. Their applications to the Minister of Education, Culture and Employment to allow their children to attend the section 23 schools, even though they did not qualify, were dismissed. A chambers judge set aside the Minister’s decisions: A.B. v Northwest Territories (Minister of Education, Culture and Employment), 2019 NWTSC 25 and Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest v Northwest Territories (Minister of Education, Culture and Employment), 2020 NWTSC 28. The Government of the Northwest Territories appeals those decisions. |
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The Directive Respects Charter Values |
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| [72] Le juge en cabinet a conclu que « […] la Ministre a erré dans son évaluation de la viabilité des écoles de la CSF et de la communauté » : 2020 TNOCS 28, par. 104. Cependant, dans les observations qu’elle a présentées à la ministre avant que celle-ci ne prenne ses décisions, la Commission scolaire francophone n’avait pas fait valoir que les écoles ou la communauté seraient menacées si ces enfants de non-ayants droit n’étaient pas admis. De même, aucun argument du genre n’a été présenté au juge en cabinet et aucune preuve n’a été présentée à l’appui d’un tel argument. La Commission scolaire francophone n’a pas contesté la Directive sur ce fondement. Le dossier ne contenait aucun fondement factuel pour ces conclusions. | [72] The chambers judge held: “. . . the Minister erred in her assessment of the viability of the CSF schools and the community”: 2020 NWTSC 28 at para. 104. However, in its submission to the Minister before she made her decisions, the Commission scolaire francophone had not argued that either the schools or the community would be at jeopardy if these non-rights holders’ children were not admitted. Likewise, no such arguments were made before the chambers judge, and no evidence was introduced to support them. The Commission scolaire francophone did not challenge the Directive on this basis. There was no factual basis on this record to support these conclusions. | |
| [73] De plus, l’existence même de la Directive et le libellé exprès de ses objets et de sa raison d’être démontrent que le régime d’admission d’élèves qui n’étaient pas des ayants droit aux termes de l’article 23 visait en partie ces objets. Le juge en cabinet l’a reconnu : 2019 TNOCS 25, par. 39, cité au par. 25 ci-dessus. Même si le gouvernement avait l’obligation de tenir compte d’un objet plus large à caractère préventif, réparateur et unificateur qui sous-tendait l’article 23 et qui visait l’aspect collectif des droits linguistiques minoritaires, la Directive en tenait effectivement compte. | [73] Further, the very existence of the Directive, and the express wording of its Purposes and Rationale, demonstrate that the whole system of admitting students who did not have section 23 rights was directed in part at those objectives. The chambers judge acknowledged that: 2019 NWTSC 25 at para. 39, quoted supra, para. 25. Even if the government was obliged to consider a broader preventative, remedial and unifying purpose behind s. 23, aimed at the collective aspect of minority language rights, the Directive did so. | |
| [74] Les facteurs qui, selon le juge en cabinet, devaient se refléter dans la Directive et dans les décisions de la ministre ont, en fait, tous été pris en compte : comparer la Directive et le par. 65 de 2019 TNOCS 25, cité au par. 28 ci-dessus; 2020 TNOCS 28, par. 62. De fait, bien qu’il ait reconnu le caractère raisonnable et la validité de la Directive, le juge en cabinet a ensuite conclu que l’exercice par la ministre de son pouvoir discrétionnaire dans les limites de la Directive était déraisonnable. Le juge en cabinet ne partageait peut-être pas le même avis sur le poids accordé aux divers facteurs, mais cela ne figure pas dans le mandat de la cour de révision. Essentiellement, le juge en cabinet a appliqué à l’appréciation que la ministre a faite des objets sous-jacents la norme de contrôle de la décision correcte. | [74] The factors that the chambers judge found had to be reflected in the Directive and the Minister’s decisions, were in fact all considered: compare the Directive with 2019 NWTSC 25 at para. 65, quoted supra para. 28; 2020 NWTSC 28 at para. 62. In effect, while having acknowledged the reasonableness and validity of the Directive, the chambers judge then concluded that the Minister’s exercise of her discretion within the parameters of the Directive was unreasonable. The chambers judge may not have agreed with the weight given to the various factors, but that is not within the mandate of the reviewing court. The chambers judge essentially applied a correctness standard of review to the Minister’s assessment of the underlying objectives. | |
| [75] Par conséquent, dans la mesure où la ministre avait une obligation distincte de prendre en compte les valeurs consacrées par la Charte, cette obligation a été remplie lors de l’élaboration de la Directive. La ministre n’était pas tenue d’examiner ces facteurs de nouveau lorsqu’elle rendait une décision sur chaque cas. Un des motifs qui sous-tend l’adoption d’une politique est d’incorporer à la prise de décision la prise en compte uniforme de facteurs qui s’appliquent à la plupart, sinon la totalité, des demandes, évitant ainsi la nécessité de les réexaminer chaque fois. | [75] Therefore, to the extent that the Minister was under any stand-alone obligation to consider Charter values, that was done in the drafting of the Directive. It was not necessary for the Minister to consider those factors again when making each individual decision. One of the reasons for having a policy is to incorporate into decision making the consistent consideration of factors that apply to most or all applications, obviating the need to reconsider them every time. | |
| [76] Il s’ensuit que l’objection formulée par le juge en cabinet ne pouvait pas porter sur le fait que la ministre n’avait pas tenu compte des intérêts de la communauté linguistique minoritaire aux Territoires du Nord-Ouest, mais seulement sur le poids qui leur était accordé. Il n’y avait clairement rien d’inacceptable dans les trois catégories d’élèves admissibles prévues dans la Directive. Permettre l’admission de ces catégories d’élèves, qui ne bénéficiaient pas des droits reconnus à l’article 23, favorisait les mêmes valeurs que celles qui sont reflétées à l’article 23. La véritable critique que l’on fait, s’agissant de la Directive, est qu’elle pourrait prévoir encore plus de catégories, ou, s’agissant de la ministre, qu’elle n’a tout simplement pas admis tous les élèves qui avaient un lien quelconque avec la communauté francophone. Cette approche transforme essentiellement les dispositions soigneusement libellées de l’article 23 en un régime de « libre choix », en créant des droits constitutionnels pour des personnes qui n’en sont clairement pas titulaires. | [76] It follows that the chambers judge’s objection could not be that the Minister had ignored the interests of the minority language community in the Northwest Territories, but simply with the weight given to them. There was clearly nothing objectionable about the three categories of eligible students listed in the Directive. Allowing the admission of those categories of students, who did not enjoy section 23 rights, promoted the same values as those reflected in section 23. The real objection is that the Directive did not contain even more categories, or that the Minister simply did not admit every student who had some connection with the Francophone community. That approach essentially turns the carefully formulated provisions of section 23 into an “open choice” system by creating constitutional rights in those who clearly do not possess them. | |
| [77] En résumé, sur le plan factuel, la ministre a en fait pris en compte les intérêts plus larges de la communauté francophone minoritaire. Le contrôle judiciaire du poids accordé à ces intérêts n’avait aucun fondement. L’annulation des décisions de la ministre n’était pas compatible avec la norme de contrôle applicable à des décisions discrétionnaires fondées sur des considérations de politique. | [77] In summary, at a factual level, the Minister did consider the broader interests of the minority Francophone community. There was no basis to judicially review the weight given to those interests. The setting aside of the Minister’s decisions was not consistent with the applicable standard of review for discretionary, policy-based decisions. | |
Résumé[133] En résumé, les décisions de la ministre de ne pas exercer son « pouvoir discrétionnaire résiduel » étaient raisonnables. Comme les intimées l’admettent, elle a reconnu l’apport éventuel de ces élèves à la communauté minoritaire francophone, la compétence des élèves en français et leur intérêt supérieur. L’auteur des motifs que l’on trouve à 2019 TNOCS 25 a conclu à tort que la ministre était même tenue en droit de tenir compte de ces facteurs. Décider de la pertinence de ces facteurs et du poids à leur accorder était une question de politique publique qui relevait de la ministre et non de la cour de révision. En outre, aucun de ces facteurs n’aurait accordé aux familles intimées des droits reconnus par l’article 23, et ces facteurs ne sont pas suffisants pour obliger l’admission des élèves à titre de non-ayants droit. Quoi qu’il en soit, la ministre était en droit de dire que ces facteurs n’étaient pas « exceptionnels », puisqu’ils auraient en fait mené à un système de « libre choix ». Le fait que ses motifs dans chaque cas étaient similaires n’est pas surprenant, puisqu’elle décidait de demandes semblables sur le fondement des mêmes politiques. L’argument des intimées portant que la ministre n’a pas examiné ces considérations de façon collective est artificiel. |
Summary[133] In summary, the Minister’s decisions not to exercise her “residual discretion” were reasonable. As the respondents acknowledge, she recognized the potential contribution of these students to the Francophone minority community, their proficiency in French, and their best interests. The reasons at 2019 NWTSC 25 incorrectly held that the Minister was even legally obliged to consider these factors. Determining the relevance of these factors, and the weight to be given to them, was a matter of public policy that was up to the Minister, not the reviewing court. Further, none of these are factors that would give the respondent families section 23 rights, and they are not sufficient to compel their admission as non-rights holders. The Minister was, in any event, entitled to say that these factors were not “extraordinary”, because they would effectively lead to a “freedom of choice” system. The fact that her reasons in each case were similar is not surprising, since she was deciding similar applications based on the same policies. The respondents’ argument that the Minister did not consider these considerations collectively is artificial. |
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