[17] Étant donné leur portée identique, « les principes d’interprétation de l’article 24(1) de la Charte peuvent être utilement suivis en ce qui concerne la portée du pouvoir de réparation de la Cour en vertu du paragraphe 77(4) de la LLO » : Thibodeau c Air Canada, 2011 CF 876 au para 36, mod sur d’autres points par 2012 FCA 246, conf par 2014 CSC 67; Agence canadienne de l'inspection des aliments c Forum des maires de la péninsule acadienne, 2004 CAF 263 au para 56. La Cour suprême a confirmé qu’« [à] l’instar du par. 24(1) de la Charte, le par. 77(4) de la LLO confère un vaste pouvoir de réparation et devrait recevoir une interprétation généreuse afin que se réalise son objet » [je souligne]: Thibodeau (CSC) au para 112. Comme l’a remarqué le juge McIntyre dans l’affaire Mills, en parlant de l’article 24(1) de la Charte, « [i]l est difficile de concevoir comment on pourrait donner au tribunal un pouvoir discrétionnaire plus large et plus absolu » : Mills c La Reine, 1986 CanLII 17 (CSC), [1986] 1 RCS 863 à la p 965; voir aussi Doucet-Boudreau c Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62 aux para 24, 50, 52.
[18] Comme la Charte, la LLO a pour objet la protection des droits fondamentaux et doit être interprétée en tenant compte de cet objectif important. En particulier, la LLOvise à « assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales » et à « appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d’une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais » : LLO, art 2. Les droits linguistiques protégés par la LLO « doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada » [soulignement dans l’original] : R c Beaulac, 1999 CanLII 684 (CSC), [1999] 1 RCS 768 au para 25.
[21] Dans l’arrêt Thibodeau, la majorité de la Cour suprême a conclu que le pouvoir que confère le paragraphe 77(4) de la LLO d’accorder une réparation convenable et juste ne doit pas être interprété comme autorisant un tribunal à déroger aux obligations internationales du Canada, notamment la Convention de Montréal, qui limite les dommages qui peuvent être réclamés d’un transporteur aérien : Thibodeau (CSC) aux para 1, 6, 59, 73, 88–90, 113–118. Le CRTC prétend que, de façon similaire, le paragraphe 77(4) ne peut être interprété comme autorisant un tribunal à déroger aux principes d’immunité des tribunaux administratifs. L’appréciation de cet argument nécessite un examen de l’état du droit en matière d’immunité des tribunaux [...]
(4) Le paragraphe 77(4) de la LLO
[73] La situation est différente quant au paragraphe 77(4) de la LLO. Les réparations en vertu de ce paragraphe ne sont pas disponibles auprès d’un « tribunal compétent » , mais auprès de cette Cour en particulier : LLO, art 76. Contrairement à la Charte, qui indique qu’un recours peut être sollicité d’un tribunal qui a déjà compétence, la LLOconfère la compétence expressément à cette Cour.
[74] L’argument du CRTC est, en effet, que même si cette Cour a compétence selon le paragraphe 77(4) d’accorder la réparation qu’elle « estime convenable et juste eu égard aux circonstances » , elle ne peut pas accorder un recours extraordinaire parce qu’un tel recours est disponible que pour la Cour d’appel en contrôle judiciaire : LCF, arts 28(1)c), (3). Le CRTC note que la Cour suprême a confirmé que le pouvoir discrétionnaire général de réparation prévu au paragraphe 77(4) est borné par les limitations spécifiques et expresses d’autres lois : Thibodeau (CSC) aux para 109–118.
[75] L’argument du CRTC présume qu’une ordonnance telle que sollicitée par l’ANIM, fondée sur une violation des parties IV ou VII de la LLO, peut être accordée par la Cour d’appel dans le contexte d’un contrôle judiciaire, présomption que conteste l’ANIM. Pour les motifs suivants, j’accepte qu’une telle violation puisse être considérée et puisse être le fondement d’un recours en contrôle judiciaire, mais je conclus qu’il n’est pas évident et manifeste que cette Cour ne peut pas aussi accorder un tel recours.
[76] Dans l’affaire Devinat, la Cour d’appel a confirmé qu’une violation de l’article 20 de la LLO peut être soulevée comme fondement pour une demande de contrôle judiciaire : Devinat c Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), 1999 CanLII 9386 (CAF), [2000] 2 CF 212 aux para 22–38. Si une telle violation peut être soulevée dans le cadre d’un contrôle judiciaire devant cette Cour, elle peut forcément être soulevée dans le cadre d’un contrôle judiciaire devant la Cour d’appel lorsqu’il s’agit d’un office énuméré au paragraphe 28(1) de la LCF.
[77] L’ANIM souligne que puisque l’article 20 de la LLO en cause dans Devinat se trouve dans la Partie III de cette loi, qui n’est pas identifiée au paragraphe 77(1) de la LLO, cet article n’est pas assujetti aux procédures de l’article 77. Elle prétend qu’il est moins clair qu’une violation d’une des dispositions énoncées au paragraphe 77(1)peut être soulevée lors d’une demande de contrôle judiciaire.
[78] Même si Devinat porte sur une disposition de la LLO qui n’est pas énumérée au paragraphe 77(1), le raisonnement de la Cour d’appel indique qu’il n’est pas limité à de telles dispositions. La Cour d’appel a commencé son analyse notant que le tribunal en cause, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, est un « office fédéral » au sens du paragraphe 2(1) de la LCF et qu’elle est également soumise à la LLO. Par conséquent, la question était de savoir si la Partie X de la LLO exclut le recours en contrôle judiciaire intenté par M. Devinat selon la LCF : Devinat au para 22.
[79] La Cour d’appel a conclu que la Partie X de la LLO n’exclut pas un recours en contrôle judiciaire. Le tribunal a prétendu que la Partie X renferme un « code complet » et que dans les cas mentionnés dans l’article 77, un plaignant peut former un recours devant les tribunaux, mais aucun recours aux cours était disponible pour les autres dispositions : Devinat aux para 25–26. La Cour d’appel a rejeté cette « interprétation rigoureuse » parce qu’une telle exclusion devrait être expresse, ce qui n’est pas le cas dans la LLO : Devinat au para 28. La Cour a conclu qu’elle ne peut pas « en l’absence d’une disposition expresse, écarter un « office fédéral », telle la Commission, de l’application du régime juridique général tel l’article 18.1 de la LCF » [je souligne] : Devinat au para 35.
[80] Cette analyse de la Cour d’appel s’applique également aux parties IV et VII de la LLO qui sont énumérées au paragraphe 77(1). Il n’y a pas non plus dans la partie X une exclusion expresse de l’application du régime juridique général de la LCF quant aux parties IV et VII. Au contraire, la seule indication dans la loi est le paragraphe 77(5), qui indique que l’article 77 « ne porte atteinte à aucun autre droit d’action » . La Cour d’appel s’est fondée aussi sur le principe que s’il y a un droit, il doit y avoir un moyen pour le défendre. Ce principe est moins important dans le cas des dispositions énumérées au paragraphe 77(1), qui peuvent être défendues lors d’une demande selon l’article 77. Mais l’analyse centrale de la Cour d’appel, nommément qu’un office fédéral est assujetti au régime juridique général de l’article 18.1 dans l’absence d’une exclusion claire, reste applicable. Le juge Lemieux de cette Cour a tiré la même conclusion générale dans l’affaire Lavoie, une cause qui portait aussi sur une disposition de la LLO non énumérée au paragraphe 77(1) : Lavoie c Canada (Procureur général), 2007 FC 1251 aux para 39–42.
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[17] Given their identical scope, “the principles of interpretation applying to subsection 24(1) of the Charter may be usefully followed with regard to the scope of the Court’s power to grant a remedy under subsection 77(4) of the OLA” : Thibodeau v Air Canada, 2011 FC 876 at para 36, var’d 2012 FCA 246, aff’d 2014 SCC 67; Canadian Food Inspection Agency v Forum des maires de la péninsule acadienne, 2004 FCA 263 at para 56. The Supreme Court confirmed that “[l]ike s. 24(1) of the Charter, s. 77(4) of the OLA confers a wide remedial authority and should be interpreted generously to achieve its purpose” [emphasis added]: Thibodeau (SCC) at para 112. As noted by Justice McIntyre in Mills in a discussion of subsection 24(1) of the Charter, “[i]t is difficult to imagine language which could give the court a wider and less fettered discretion” : Mills v The Queen, 1986 CanLII 17 (SCC), [1986] 1 SCR 863 at 965; see also Doucet-Boudreau v Nova Scotia (Minister of Education), 2003 SCC 62 at paras 24, 50, 52.
[18] Like the Charter, the purpose of the OLA is to protect fundamental rights, and it must be interpreted with this important purpose in mind. In particular, the OLA aims to “ensure respect for English and French as the official languages of Canada and ensure equality of status and equal rights and privileges as to their use in all federal institutions” and “support the development of English and French linguistic minority communities and generally advance the equality of status and use of the English and French languages within Canadian society” : OLA, s. 2. The language rights protected by the OLA “must in all cases be interpreted purposively, in a manner consistent with the preservation and development of official language communities in Canada” [emphasis in original]: R v Beaulac, 1999 CanLII 684 (SCC), [1999] 1 SCR 768 at para 25.
[21] In Thibodeau, the majority of the Supreme Court found that the power under subsection 77(4) of the OLA to award appropriate and just remedies should not be read as authorizing the courts to depart from Canada’s international obligations, in particular under the Montreal Convention, which restricts the damages that can be claimed from airlines: Thibodeau (SCC) at paras 1, 6, 59, 73, 88–90, 113–18. The CRTC claims that, similarly, subsection 77(4) cannot be interpreted as authorizing the courts to depart from the principles of immunity of administrative tribunals. The assessment of this argument requires a review of the state of the law on the immunity of tribunals.
(4) Subsection 77(4) of the OLA
[73] The situation is different with regard to subsection 77(4) of the OLA. The remedies under this provision are not available from a “court of competent jurisdiction” but from this Court in particular: OLA, s 76. Contrary to the Charter, which indicates that recourse may be sought from a tribunal that already has jurisdiction, the OLAconfers jurisdiction specifically on this Court.
[74] The CRTC’s argument is, in effect, that even if this Court has jurisdiction under subsection 77(4) to grant the remedy it “considers appropriate and just in the circumstances” , it cannot grant an extraordinary remedy because such a remedy is only available for the Court of Appeal on judicial review: FC Act, subsections 28(1)(c), (3). The CRTC notes that the Supreme Court confirmed that the general discretionary remedial power set out in subsection 77(4) is restricted by the specific limitations of other legislation: Thibodeau (SCC) at paras 109–18.
[75] The CRTC’s argument assumes that an order such as the one sought by ANIM, based on a violation of parts IV or VII of the OLA, may be granted by the Court of Appeal in the context of judicial review; ANIM challenges this assumption. For the following reasons, I accept that such a violation may be considered and may be the basis of a judicial review, but I conclude that it is not plain and obvious that this Court cannot also grant such a remedy.
[76] In Devinat, the Court of Appeal confirmed that a breach of section 20 of the OLA may be raised as a basis for judicial review: Devinat v Canada (Immigration and Refugee Board), 1999 CanLII 9386 (FCA), [2000] 2 FC 212 at paras 22–38. If such a violation can be raised on judicial review before this Court, it can necessarily also be raised on judicial review before the Court of Appeal when it involves a federal board, commission or other tribunal listed in subsection 28(1) of the FC Act.
[77] ANIM notes that since section 20 of the OLA, which was at issue in Devinat, is in Part III of the OLA, which is not identified in subsection 77(1) of the OLA, this section is not subject to section 77 proceedings. It argues that it is less clear that a breach of one of the provisions set out in subsection 77(1) may be raised in an application for judicial review.
[78] Even though Devinat involves a provision of the OLA that is not listed in subsection 77(1), the Court of Appeal’s reasoning indicates that it is not limited to these provisions. The Court of Appeal began its analysis by noting that the tribunal in question, the Immigration and Refugee Board, is a “federal board, commission or other tribunal” within the meaning of subsection 2(1) of the FC Act and that it is also subject to the OLA. As a result, at issue was whether Part X of the OLA excluded the application for judicial review brought by Mr. Devinat under the FC Act: Devinat at para 22.
[79] The Court of Appeal concluded that Part X of the OLA did not exclude judicial review. The tribunal argued that Part X contains a “complete code” and that in the cases mentioned in section 77, a complainant may bring an action in the courts, but that no court action was available for the other provisions: Devinat at paras 25–26. The Court of Appeal rejected this “strict interpretation” because such an exclusion would have to be made expressly, which is not the case in the OLA: Devinat at para 28. The Court concluded that it could not, “in the absence of any such express provision, exclude a ‘federal board, commission or other tribunal’ such as the Board from the application of the general system of the law, such as section 18.1 of the [FC Act]” [emphasis added]: Devinat at para 35.
[80] This analysis by the Court of Appeal also applies to Parts IV and VII of the OLA that are listed in subsection 77(1). Part X does not include an express exclusion of the general system of the law of the FC Act in respect of parts IV and VII. On the contrary, the only indication in the OLA is subsection 77(5), which states that nothing in section 77 “abrogates or derogates from any right of action” . The Court of Appeal also relied on the rule that if there is a right, there must be a means to maintain it. This rule is less important in the case of the provisions listed in subsection 77(1), which can be maintained in an application under section 77. But the Court of Appeal’s central analysis, that a federal board, commission or other tribunal is subject to the general system of law of section 18.1 in the absence of a clear exclusion, still applies. Lemieux J. of this Court came to the same general conclusion in Lavoie, a case that also involved a provision of the OLA that is not listed in subsection 77(1): Lavoie v Canada (Attorney General), 2007 FC 1251 at paras 39–42.
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